È un dato di fatto: per i servizi pubblici degli enti locali italiani si sta ripetendo il fenomeno che ha caratterizzato inizialmente le dismissioni delle partecipazioni statali.

È un dato di fatto: per i servizi pubblici degli enti locali italiani si sta ripetendo il fenomeno che ha caratterizzato inizialmente le dismissioni delle partecipazioni statali (1).

Una vasta privatizzazione in senso formale (quindi ex municipalizzate che si trasformano in Spa) ed una più limitata privatizzazione in senso sostanziale (dunque la cessione delle partecipazioni pubbliche a soggetti privati (2), che svela un numero sempre decrescente di imprese statali (rispetto a  quindici anni fa, il relativo fatturato è passato dal 15 all’11 per cento del PIL) ed un numero fortemente crescente di pubblic utilities locali (le municipalizzate divenute Spa ammontavano a circa 30 nel ‘ 96; attualmente le Spa raggiungono le 700 unità).

A queste trasformazioni sia pure importanti sotto il profilo giuridico, sollecitate dagli obblighi di concorrenza e dalle spinte comunitarie a liberalizzare, non sembrano accompagnarsi ancora risultati di efficienza (3). 

Un primo problema è dato dalla modalità con cui è gestito il servizio.

Il TUEL all’art. 113 prevede che l’Ente locale “per i servizi a rilevanza economica” possa scegliere tra la gara con evidenza pubblica cui partecipano società di capitali, l’affidamento diretto a società a capitale misto, nella quale il privato è scelto mediante gara, l’affidamento diretto a società  a capitale interamente pubblico (in house).

La maggior parte degli Enti locali sceglie la terza via, creando monopoli nella gestione soprattutto di servizi appartenenti al settore energetico (elettricità, gas, acqua) ed al settore dei trasporti, in senso contrario con gli indirizzi UE. Infatti, la Corte di Giustizia ha tentato di riportare nell’alveo dei principi comunitari un modulo organizzatorio, sostanzialmente ideato dalla stessa Corte, ma poi “sfuggito di mano” con effetti pregiudizievoli per il mercato (4).

 Certamente, il persistere di condizioni di esclusiva o di privilegio pubblico, limita l’inserimento delle imprese nel mercato con riflessi negativi proprio su tariffe e qualità dei servizi, quindi sul cittadino. E certamente questo è un punto da rivedere.

E’ certo però che strategie di gestione a lungo termine devono rispondere alle esigenze di cassa: non si possono cedere a privati monopoli naturali, come le reti, senza porre regole rigorose sulla liberalizzazione dei settori interessati. Il rischio è maggiore perchè passare da un monopolio pubblico ad uno privato, ed un privato che agisce con le prerogative pubbliche (finanziamenti compresi) è uno strumento incontrollabile ed ancor più nocivo.  

A questo problema ed ad altri è auspicabile che il Governo attuale ponga una soluzione nel nuovo Codice delle Autonomie in esame al Senato (5).

Innanzitutto dovrà chiarire definitivamente l’assetto delle competenze spettanti agli Enti locali secondo una vera attuazione dei principi di autonomia finanziaria e amministrativa così come emergenti dal Titolo V della Costituzione. Poi dovrà semplificare e razionalizzare norme che collegano l’assegnazione di funzioni, ad esempio, con la qualità dei servizi pubblici resi anche per individuare gli ambiti ottimali a cui attribuire i diversi compiti. Poi dovrà rafforzare la possibilità di scelta del cittadino-consumatore, definire chiari obbiettivi strategici verificabili a consuntivo e spingere l’Ente locale ad un utilizzo coerente degli strumenti di regolazione sia ex ante (gare, contratti di servizio, carte dei servizi, ecc.) sia ex post (operazioni di controllo).

In quest’ottica, in sostanza, la titolarità delle funzioni sarebbe più vicino ai bacini di utenza (Comuni e Province), mentre la gestione agirebbe più a largo raggio verso dimensioni più adatte ad assicurare efficienza ed economie di scala adeguate. Sarebbe opportuno incentivare la “gestione associata” tra Unioni di Comuni, associazioni, Comunità montane, finalizzata ad efficientare il servizio contenendo i costi estendendola anche al personale preposto, fermo restando che non devono duplicarsi i reciproci compiti e ciascun anello della catena deve conoscere la propria area di competenze, evitando sovrapposizioni.

Sarebbe utile premiare gli Enti locali che hanno favorito la realizzazione di iniziative propedeutiche alla liberalizzazione (investimenti, aggregazioni etc.). Un esempio è dato dalla disposizione contenuta nel comma 415 dell’articolo unico della legge finanziaria 2006, che ha previsto una  riserva premiale per il servizio idrico integrato da destinarsi per l’attuazione degli investimenti e della gestione unitaria del servizio idrico integrato nelle aree sotto utilizzate del territorio del Mezzogiorno d’Italia, in favore dei comuni e alle province che hanno affidato a un apposito gestore e reso operativo il servizio.

Un cambiamento, insomma, che si preannuncia radicale e presuppone oltre al reperimento dei capitali necessari, anche forme di intervento più attive dei soggetti pubblici coinvolti sul territorio, analisi economiche adeguate per verificare la fattibilità dei  progetti.

Acquistano rilievo le indagini di mercato da commissionare a soggetti specializzati in grado di segmentare la domanda (ad es. per classi di età, per fasce di reddito, per tipologie di utenza, ecc.), di evidenziare le diverse esigenze degli utenti (pensiamo ad es. ad un settore come i trasporti in cui vi sono differenti motivi che determinano l’utilizzo del servizio quali il pendolarismo lavorativo-economico, quello turistico, ecc.), di individuare le modalità ed i tempi di utilizzo del servizio affinché siano investite in modo proficuo le risorse finanziarie ed umane.

Si tratta, d’altra parte, di servizi sui quali premono obblighi di servizio pubblico che gli Stati membri devono documentare a Bruxelles e che non possono prescindere dal rispetto di quei principi che proprio l’appartenenza alla Comunità europea ha introdotto nel sistema giuridico italiano: efficacia, economicità, efficienza e buon andamento (6). Non è sufficiente che dunque il pubblico si occupi soltanto della continuità e della regolarità con cui viene erogato un servizio, ma anche che sia valido, che sia moderno, che risponda ad elevati livelli qualitativi.

Il cittadino che abita il territorio desidera prestazioni efficienti, tecnologicamente avanzate e articolate nell’offerta, quasi servizi “personalizzati” che vincolano i partecipanti alle gare per l’affidamento dei servizi pubblici a rendersi concorrenziali, vicini alle domande dei consumatori. Maggior attenzione è rivolta alla comunicazione, alla diffusione delle informazioni, anche tramite l’utilizzo di carte dei servizi facile strumento di contatto tra utenti e gestori del servizio pubblico (7), come pure, maggior rilievo è dato all’ottenimento di certificazioni che, spesso, rappresentano l’elemento determinante per il rinnovo dell’affidamento della gestione (8).

Un ulteriore elemento è rappresentato dal criterio della prossimità e dalla capacità del servizio di raggiungere e soddisfare l’utente nel modo meno invasivo e più rapido possibile. Il servizio pubblico reso localmente, allora, acquista maggior forza del servizio reso uniformemente e con caratteristiche necessariamente analoghe, non differenziate.

Ciò che vale, in buona sostanza, è l’idoneità a raggiungere, in loco, il cittadino, nel pieno rispetto di quelle differenze che rendono il nostro Paese decisamente competitivo e comunque lo caratterizzano in modo decisivo.

La via territoriale, così, non solo è preferita dalla concorrenza, non solo è scelta dal legislatore, ma rappresenta la via migliore per raggiungere la “persona”.

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Note

1) Con la l. 474/94 lo Stato e gli Enti pubblici hanno ceduto larga parte delle loro partecipazioni all’interno delle varie aziende municipalizzate a privati.

2) In più di qualche caso si registra l’acquisto di imprese private da parte di aziende pubbliche (es., Enelgas, che ha rilevato Camuzzi, ASM di Brescia che ha acquistato diverse aziende private).

3) Cfr art. 16 TCE, Comunicazione della Commissione – I servizi d’interesse generale in Europa (Gazzetta ufficiale C 281 del 26.9.1996).  Modificato dall’atto:  Comunicazione della Commissione – I servizi d’interesse generale in Europa (Gazzetta ufficiale C 17 del 19.1.2001), ART. 36 Carta dei diritti fondamentali al suo inserimento nel testo della Costituzione europea. 

4) Con la sentenza 13 ottobre 2005 C-458/03 (concernente l’affidamento diretto da parte di un Comune ad una società a totale partecipazione pubblica della gestione di parcheggi pubblici a pagamento), la Corte ne ha vanificato la portata.

5) Disegno di legge S772 contenente la delega per la riforma dei servizi pubblici locali .

6) Oltre all’art. 97 Cost. è intervenuta anche la direttiva del presidente del consiglio dei ministri del 27 gennaio 1994 e la l. 481/95 recante “norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità”.

7) Tra i modelli, l’azienda trasporti pisana che ha pubblicato la carta dei servizi, ha svolto indagini di mercato, ha sviluppato un proprio sito internet per accedere alle notizie relative al servizio (http://www.cpt.pisa.it/).

8) Il conseguimento della certificazione ambientale UNI EN ISO 14001 ne rappresenta un esempio che la  Comunità Europea in seguito alla liberalizzazione ha deciso di estenderne l’ applicazione (regolamento EMAS attualmente in vigore applicabile a tutte le attività)

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