In un suo scritto Kelsen afferma che la sovranità, secondo la tradizione rivoluzionaria francese, è unica ed indivisibile e come tale esige la presenza di una sola Camera. Quindi, parte della dottrina ritiene di principio più corretto e funzionale il monocameralismo.
In un suo scritto Kelsen (1) afferma che la sovranità, secondo la tradizione rivoluzionaria francese, è unica ed indivisibile e come tale esige la presenza di una sola Camera. Quindi, parte della dottrina ritiene di principio più corretto e funzionale il monocameralismo. Ma, guardandoci intorno, notiamo una realtà differente: quasi tutti gli ordinamenti, almeno europei, presentano due Camere. Le ragioni storiche di tale situazione risalgono al processo d’affermazione del costituzionalismo e del parlamentarismo nel Regno Unito nel corso dei secoli XVII – XVIII e la sua imitazione da parte delle classi dirigenti europee degli Stati continentali durante il secolo successivo. In Gran Bretagna la House of Lords e il bicameralismo si sviluppano per bilanciare le tendenze troppo borghesi, prima, e popolari, dopo, della Camera dei Comuni, i cui membri, comunque, erano eletti in base ad un criterio fortemente censitario. Tali vicende hanno inciso, anche, sull’ordinamento italiano in quanto, nella seconda metà dell’800, il Legislatore prima sabaudo, poi italiano, pur credendo di imitare istituti francesi, di fatto, prese spunto dalle contemporanee peripezie degli organi costituzionali britannici, realizzando un bicameralismo non perfetto, in cui il Senato, secondo lo Statuto Albertino, svolgeva il ruolo di Camera di Raffreddamento. (2) Il bicameralismo perfetto introdotto nella Costituzione italiana del 1948, necessita, a detta di molti, di essere riformato: per esempio, Bonfiglio (3) ritiene che un tale bicameralismo, in cui la seconda camera sia totalmente ridondante rispetto alla prima, non sia funzionale per l’eccessiva macchinosità dell’iter legislativo. Negli ultimi anni il tema della seconda Camera e del federalismo è stato al centro d’importanti discussioni.
In questo lavoro l’approccio metodologico del Diritto Pubblico Comparato ci è utile per capire le scelte compiute negli ordinamenti stranieri e la plausibilità della loro introduzione in Italia, con il fine di migliorare le nostre istituzioni. Infatti, nel diritto, come nella maggior parte delle esperienze culturali umane non si inventa nulla, ma si prendono forme usate da altri adattandole alle proprie esigenze. In questo contesto, evitiamo di analizzare il caso francese, che ci appare in linee generali fortemente accentrato, rivolgendoci invece, verso quei paesi che ci sembrano aver risolto meglio i problemi riguardanti il federalismo come gli USA o la Germania. D’altronde è inutile e deleterio trasporre le esperienze estere così come sono nella realtà italiana perché produrrebbero una situazione caotica come ci suggerisce l’esempio italiano attuale. Infatti, in Italia dopo la crisi degli anni ’90 si è cercato di risolvere i problemi politico-istituzionali adottando meccanismi propri dell’ordinamento britannico (per esempio, sistema elettorale al 75% maggioritario), che hanno permesso l’affermazione di un sistema bipolare, ma non bipartitico, vista la profonda frammentazione dell’arco costituzionale. Non si è tenuto conto del differente contesto sociale in cui tali riforme si andavano ad insinuare. Gli USA e la Germania sono utili modelli perché hanno dovuto necessariamente tenere conto delle esigenze locali, in quanto costituiti da Stati e comunità molto eterogenee e gelose della propria identità. L’Italia, al momento dell’Unità, si trovava in una condizione simile, ma, nonostante l’opinione di molti pensatori risorgimentali, i regnanti sabaudi, d’impostazione filo-francese, e parte della classe dirigente liberale, preoccupata dalle spinte disgregatrici che l’attuazione di un sistema d’autonomie avrebbe potuto arrecare, optarono per l’estensione a tutto il paese dell’organizzazione accentrata attuata da Napoleone I in molti regni dell’Italia settentrionale. Ora, ci interessa discutere il ruolo e la natura di questa Seconda Camera. Bonfiglio (4) ritiene che tale istituzione sia giustificata, esclusivamente, come luogo per l’esposizione d’istanze locali e regionali.
Le modalità d’elezione acquisiscono in questo ambito un ruolo non marginale. Negli USA i senatori (2 per ogni Stato) sono eletti a suffragio universale e diretto, aspetto che dà al Senato un carattere fortemente politico. Tale soluzione non è adatta per l’Italia dove la competizione ideologica-elettorale è ben più intensa che negli USA, poiché farebbe perdere alla Seconda Camera il ruolo di rappresentanza degli interessi locali cui è destinata in un equilibrato sistema federale . In Germania, invece, i delegati dei Länder sono espressione dei loro governi e hanno vincolo di mandato rispetto a questi, che li nominano e li revocano. Il dettato costituzionale stabilisce che ogni Land abbia 3 voti e quindi 3 rappresentanti cui se ne aggiunge un numero variabile proporzionale alla popolazione. Questo aspetto, insieme al forte radicamento locale dei partiti nazionali e alla composizione ed alle funzioni del Bundesrat (5) permette ai politici e agli amministratori più capaci in sede locale di accedere al Cancellierato e rende il federalismo tedesco particolarmente effettivo.
Per quanto riguarda il Bundesrat austriaco la dottrina è divisa: alcuni giuristi lo ritengono poco efficiente poiché composto di rappresentanti non eletti a suffragio universale, altriperché perde i contatti con l’assemblea regionale di provenienza, collegandosi al particolare sistema politico-partitico nazionale. (6)
In Spagna la maggior parte degli studiosi sostiene che la causa della debolezza dell’organizzazione federale è riscontrabile nella preferenza accordata dal Governo e dai maggiori Partiti autonomistici a risolvere i conflitti in altre sedi extraparlamentari.
Altro criterio necessario per giudicare la funzionalità della seconda Camera è la tipologia dei rapporti che il Senato federale può intrattenere con gli altri organi costituzionali. Elemento abbastanza comune è l’esclusione del Senato federale dal circuito fiduciario, fatto che non gli preclude un importante ruolo nella vita politica. Tale estromissione si verifica anche in Germania dove il Bundesrat può esercitare un effettivo veto sospensivo nei confronti di quella legislazione che non necessita del suo assenso richiedendo la convocazione di una commissione mista per un esame comune della proposta di legge. Qualora, nonostante tale esame, non si riesce a giungere ad una soluzione comune, il Bundesrat può rigettare la proposta in seconda deliberazione. In questo caso, il Bundestag, che è la camera politica, per evitare che non sia compromessa l’attuazione dell’indirizzo governativo, può superare il veto del Senato con la maggioranza strutturale nel caso in cui sia stata rifiutata dall’altra Camera con maggioranza dei voti oppure se rigettata con la maggioranza funzionale dei 2/3 del Senato federale , può comunque approvarla col sostegno dei 2/3 dei votanti (essendo questi non inferiori a metà dei componenti). Ovviamente le due Camere, come strumento di garanzia dei Länder, godono di perfetta parità in merito ai procedimenti di revisione costituzionale, che richiedono una maggioranza funzionale dei 2/3. Infine, la legge di revisione costituzionale del 1994 ha ulteriormente sviluppato il federalismo tedesco. Questa è stata la conseguenza del dibattito politico-giuridico tra i vari organi della Stato, suscitato dall’approvazione in sede europea del Trattato di Maastricht e della carta delle Autonomie locali. La riforma ha costituzionalizzato la necessità del consenso del Bundesrat per quei progetti che interessano le competenze legislative dei Länder, secondo un indirizzo stabilito da tali accordi, obbligando, in certi casi il Governo a difendere posizioni che non condivide ma che siano votate dai 2/3 del Bundesrat.
Il dibattito europeo ha inciso sul testo della legge italiana di revisione costituzionale approvato in via definitiva dal Senato della Repubblica il 16 novembre 2005, il quale affianca il Premierato all’organizzazione federale dello Stato. In materia di federalismo, gli aspetti più significativi sono la presenza di un Senato federale in cui, però, i rappresentanti delle regioni non hanno diritto di voto. Carattere di novità, che Frosini (7) giudica positivamente è l’elezione contestuale dei Senatori e dei consigli regionali, elemento non presente in altri ordinamenti che renderebbe il Senato un organo continuo e non intermittente, rafforzando il legame tra la regione e il suo senatore. Ha stupito la presenza nella suddetta legge, ai sensi del novellato art. 70, secondo comma, della legislazione di competenza esclusiva del Senato. Manetti, vede in questo orientamento la trasformazione dell’istituto nella longa manus delle Regioni, che contro la presunta ottica centralistica della Camera dei Deputati, le sembra la base per una deriva separatistica da parte delle autonomie dotate di sufficiente estensione economico-territoriale, risultato incompatibile con l’Unità sancita dall’art. 5 della Costituzione.
Sia Manetti, sia Frosini giudicano macchinoso il sistema congegnato. Infatti, il Senato, difendendo quasi interessi corporativi, influisce sull’indirizzo politico del Governo, divenendo a sua volta oggetto del ricatto di quest’ultimo, che può, qualora il Senato non accolga sue modifiche ad un disegno di legge, ritenute essenziali al proprio indirizzo politico, alienare esclusivamente alla Camera la decisione in via definitiva riguardo alle suddette proposte. Questo istituto favorisce la comparsa di una forte conflittualità istituzionale, che non facilita la gestione del Paese. Meccanismo importante, ripreso dall’ordinamento spagnolo è il principio del regionalismo differenziato, in base al quale ogni regione può tramite accordi privatistici contrattare con lo Stato ulteriori contributi, aspetto positivo per certi punti di vista, ma causa di forte sperequazione interna, poiché permette a regioni più potenti ed autorevoli di dotarsi di migliori servizi, appunto come si è verificato negli ultimi anni in Spagna.
Analizzando oggi la situazione politico-istituzionale italiana si deduce che il movimento riformista, nato dalla necessità di risolvere il problema dell’eccessiva debolezza dei governi della Prima Repubblica, durati mediamente 6 mesi, e dal desiderio di realizzare, dopo i fatti di Tangentopoli, una profonda rinascita morale della classe politica italiana, pur avendo cercato di concretizzarsi nel processo referendario, nelle Bicamerali e nei tentativi di riforma unilaterale compiuti sia dal Centro-destra che dal Centro-sinistra, sia nei fatti fallito.
Prima di discutere tali posizioni, vorrei puntualizzare che ritengo che nel caotico contesto politico-istituzionale italiano una riforma deve avere come obiettivi la governabilità del sistema, la riduzione oculata dei costi e una maggiore efficienza della Pubblica Amministrazione, attraverso un decentramento delle funzioni o una forma mediamente avanzata di federalismo, che permetta, grazie ad un opportuno fondo perequativo un armonioso sviluppo del Paese, senza incappare in una deriva separatistica regionale. Il testo della legge di revisione del 2005 è confuso, difficile da leggere ed associa due questioni eterogenee, il Premierato e l’organizzazione federale , che, penso contrariamente alla Manetti, non devono necessariamente convivere.
In merito a tale legge le paure di questa giurista mi sembrano eccessive, visto che è necessario che ci sia una volontà sociale, consolidata nella prassi, perché si verifichi un tale mutamento. Invece, un pericolo più grave e verosimile è l’eventualità che il sistema diventi totalmente caotico e ingovernabile, impedendo, da una parte, la rapidità delle decisioni, che il paese necessita, e dall’altra, una normale vita democratica con il rischio di perdere le sempre effimere libertà politico-civili. Secondo me, la legge offre spunti interessanti, ma insufficienti per la risoluzione delle questioni illustrate. Ad esempio, sarei favorevole all’introduzione dell’istituto della nomina dei senatori regionali con vincolo di mandato, secondo l’esempio tedesco, al posto del federalismo solo nominale proposto nel suddetto testo.
Non ho qui spazio per suggerire ulteriori mie proposte di riforma, però, tengo a sottolineare che, sull’esempio della costituente del ’46, ritengo che, essendo la costituzione patrimonio comune di tutti i cittadini, sia necessario andare alla ricerca del più ampio consenso possibile ed abbandonare posizioni pregiudiziali favorendo in tal modo un dialogo che porti ad una revisione costituzionale di giorno in giorno sempre più necessaria.
Note
1) H. Kelsen, Teoria generale del Diritto e dello Stato, Milano, 1978 cit. in Bonfiglio, Il Senato in Italia. Riforma del bicameralismo e modelli di rappresentanza. ed. Laterza Bari, 2006
2) La Camera di raffreddamento è pensata come luogo per stemperare le leggi troppo antimonarchiche e antinobiliari, a tutela di queste istanze
3) Bonfiglio, Il Senato in Italia. Riforma del bicameralismo e modelli di rappresentanza. Ed. Laterza Bari, 200
4) idem
5) Il Bundserat è il senato federale a rappresentanza regionale, il Bundestag, la camera politica a rappresentanza generale, che sostiene l’indirizzo del Governo federale .
6) cit. in M. Manetti, Senato federale all’italiana, 21 aprile 2005 (www.federalismi.it)
7) T. E. Frosini, Il senato federale e i procedimenti legislativi: un “puzzle” costituzionale, 21 aprile 2005 (www.federalismi.it)
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