L’Unione Europea ha introdotto una dimensione multilivello nelle reti di governance e di implementazione delle politiche pubbliche che affida al livello regionale di regolazione un ruolo inedito di coordinamento delle politiche per lo sviluppo locale, facendo rilevare l’urgenza di adeguare i diversi modelli istituzionali, stili amministrativi e modelli cognitivi ai “modelli europei” che sono in fase di costruzione.
L’Unione Europea ha introdotto una dimensione multilivello nelle reti di governance e di implementazione delle politiche pubbliche che affida al livello regionale di regolazione un ruolo inedito di coordinamento delle politiche per lo sviluppo locale, facendo rilevare l’urgenza di adeguare i diversi modelli istituzionali, stili amministrativi e modelli cognitivi ai “modelli europei” che sono in fase di costruzione. Si parla a questo proposito di europeizzazione come processo congiunto di costruzione dello spazio europeo e di “apprendimento istituzionale”che, a partire da una pluralità di modelli e di prassi consolidate, tende ad individuare e proporre una convergenza soft verso un modello comune e condiviso di governance europea.
Come alcune ricerche in corso dimostrano, l’impatto del processo di europeizzazione sulle regioni dell’UE sta producendo una graduale riforma della governance regionale che richiede l’acquisizione di nuovi modelli cognitivi degli attori strategici dello sviluppo, a cominciare dalla classe dirigente regionale, dal momento che le Regioni sono chiamate a giocare sempre più un ruolo di intermediazione importante per la rappresentanza politica dei territori del contesto dell’Unione Europea. Un riposizionamento che nel caso italiano, ma non solo, richiede un cambiamento radicale del governo regionale che può essere adeguatamente affrontato solo attraverso un convinto investimento sulla formazione di una classe dirigente preparata a fare delle regioni italiane regioni europee.
La riforma della governance regionale nella prospettiva europea richiede quindi, essenzialmente, una serie di cambiamenti di qualità che coinvolgono le dimensioni organizzative e culturali di governo regionale che possono essere così sintetizzate:
a)la cultura della rappresentanza politica degli interessi regionali nel processo di costruzione dello spazio pubblico europeo, richiede la capacità di costruire progetti di sviluppo condivisi per aree vaste, coinvolgendo su questi gli attori della società civile organizzata localmente.
b)La cultura della concertazione, richiede, da parte di tutti gli attori strategici dello sviluppo, una capacità di ascolto, di dialogo, di mediazione, secondo una gamma di metodologie molto articolate, che possono e devono essere apprese.
c)La cultura del monitoraggio e della valutazione delle politiche, richiede una capacità di lavorare per progetti, attrezzandosi con una lettura del territorio e una conoscenza informata, attraverso una costante e sistematica ricerca sul campo.
d)La cultura del coordinamento sia tra i diversi livelli di governo sia tra gli attori strategici dello sviluppo locale e regionale.
Tutto ciò richiede un investimento convinto sull’innovazione organizzativa e sulla formazione culturale degli amministratori pubblici sia dal punto di vista della classe politica, chiamata a svolgere sempre di più il ruolo dell’imprenditore di policy, sia dal punto di vista della classe amministrativa, le cui competenze tecniche, professionali e di relazione e la capacità di lavorare in rete con altre amministrazioni regionali ed europee diventano decisivi. In questo processo, l’Università ha l’opportunità di porsi come attore strategico in grado di partecipare fattivamente al processo di europeizzazione, facendosi interprete delle richieste di innovazione, avanzate dal contesto regionale, spesso ancora in modo frammentario, sia nell’ambito della formazione sia in quello della ricerca e della valutazione delle politiche.
Il ruolo di intermediario assegnato alla Regione, tra i livelli locali ed europeo, sta facendo rilevare, in generale, una inedita domanda politica di coordinamento regionale, insieme alla evidente difficoltà di quasi tutte le Regioni di assicurare un’efficace azione di coordinamento a sostegno dello sviluppo locale. In un contesto come quello italiano caratterizzato da “localismi forti e regionalità deboli” e, pertanto, da una debole capacità di rappresentanza degli interessi regionali, il processo di europeizzazione delle Regioni italiane costituisce infatti una interessante novità che sta sfida ndo tutti i governi regionali, i quali tendono a rispondere alla sfida a partire dalle diverse dotazioni culturali e istituzionali che ne caratterizzano il rendimento istituzionale.
In questo scenario di debolezza strutturale delle Regioni italiane, già le ricerche dell’Istituto Cattaneo e di Robert Putnam avevano messo in luce le notevoli differenze di performanceistituzionali delle Regioni: il diverso rendimento istituzionale delle Regioni italiane si manifesta, secondo gli autori, come una diversa capacità di queste di rispondere ai compiti loro attribuiti come enti di coordinamento e programmazione, ulteriormente potenziati con le recenti riforme degli anni Novanta. Com’è noto, gli autori concludevano la ricerca individuando al livello più alto di rendimento istituzionale le Regioni “rosse” (Emilia Romagna e Umbria), mentre al livello più basso si collocavano le Regioni del sud (Calabria e Campania); al livello intermedio stavano, in ordine decrescente, le Regioni del nord-ovest insieme al Friuli Venezia-Giulia e alla Toscana, seguite dalle Regioni del nord-est (Veneto, Trentino-Alto Adige e Lombardia) e del centro (Marche e Lazio).
Analizzando, a quasi vent’anni di distanza, gli effetti prodotti dalle politiche europee, si può rilevare come alcune di queste differenze non solo persistano, ma sembrano essere anzi maggiormente evidenziate. Le politiche regionali dell’UE tendono infatti a produrre outcomesdiversi in ogni Regione, in virtù della peculiarità degli elementi istituzionali e culturali che le caratterizzano (in senso path depentent) e della capacità delle Regioni di attivarsi in una direzione convergente allo stile di governance europea. A loro volta, le spinte adattive esercitate dal livello europeo su quello regionale tendono a cambiare a seconda dello stile decisionale del governo regionale (policy style): saranno più facilitate nell’apprendimento degli stili di policy europea quelle Regioni che, per esempio, già attribuiscono un ruolo rilevante all’attività di programmazione, in particolar modo all’attività di concertazione e programmazione negoziata nella definizione dei documenti di pianificazione strategica, essendo questo un elemento di compatibilità con il modello di governance europea. Diversamente, le Regioni che non attribuiscono un peso rilevante alla programmazione, nella loro attività di policy making, ma la concepiscono piuttosto come un’attività rituale e simbolica che non incide in modo significativo sulle dinamiche di regolazione, dovranno fare un maggiore sforzo di adattamento, attrezzandosi con nuove competenze specifiche, orientate alla conoscenza del territorio. Ciò richiede, in primo luogo, un serio investimento sulla ricerca socio-economica, mirata alla conoscenza del sistema regionale, pre-condizione necessaria per qualunque attività di programmazione, coordinamento, monitoraggio e valutazione delle policies, non solo europee. In secondo luogo, come si diceva, richiede un forte investimento sulla formazione della classe politica e amministrativa regionale.
In altre parole, ciò che si può rilevare è una vera e propria varianza regionale nella capacità di adattamento e nelle modalità di apprendimento del processo di europeizzazione correlata ai diversi stili di regolazione politica dello sviluppo locale e ai rispettivi modelli di rendimento istituzionale. Tuttavia, va ricordato, l’Unione Europea sta influenzando, essa stessa, tanto le strutture formali, inducendo delle innovazioni dal punto di vista istituzionale, quanto la dimensione culturale e dei valori, agendo come fattore esterno di innovazione del modo di regolazione, della cultura di governo e dello stile amministrativo, introducendo degli elementi di cambiamento formali e sostanziali ispirati ai principi di partenariato, addizionalità, programmazione e valutazione delle politiche. In particolare, attraverso l’implementazione delle politiche regionali europee, l’UE sta contribuendo a produrre una graduale riforma della governance regionale e instaurando una nuova forma di regolazione caratterizzata da una logica di azione collettiva che dovrebbe indurre comportamenti di tipo cooperativo, più che competitivo, tra sistemi locali della medesima regione, coordinati in modo più o meno efficace a livello regionale. Inoltre, come messo in luce da recenti ricerche, in caso di incongruenza della policy regionale con quella europea, con le sue spinte adattive, l’UE mira a produrre un vero e proprio policy change a livello regionale che deve essere però assimilato nel tempo.
Nonostante le Regioni mostrino diversi profili di adattamento alla sfida europea e, soprattutto in tema di politiche pubbliche, sia difficile stabilire un’unica traiettoria degli effetti dell’europeizzazione, si possono individuare allora anche delle caratteristiche comuni promosse dai nuovi vincoli comunitari. La convergenza sembra riguardare, però, ancora più la formulazione delle politiche che la loro implementazione (Graziano 2003). L’adattamento attuativo, infatti, richiede uno sforzo maggiore di trasformazione da parte delle Regioni in quanto la dimensione degli outcomes riguarda anche ambiti non meramente formali come la dimensione cognitiva e valoriale che, per loro stessa natura, sono più difficilmente permeabili al cambiamento. Un esempio di questa maggiore difficoltà di convergenza per quanto riguarda l’attuazione può essere trovato nella spesa dei fondi comunitari: nonostante si sia registrato un aumento generalizzato della capacità di spesa, in tutte le realtà regionali, non si è ancora arrivati a livelli simili tra le varie Regioni (Viesti, Prota 2005). Non va, tuttavia, dimenticato che la capacità di spesa è solo un indicatore di efficienza che registra se l’autorità competente abbia proceduto all’attuazione secondo la tempistica e le modalità previste durante la programmazione, ma che non è in grado di misurare l’efficaciadell’impatto e delle modalità di attuazione. Ben altri sono gli indicatori di rendimento istituzionale che devono essere considerati per “misurare” il grado di europeizzazione, tra questi: l’investimento sulla formazione dei quadri e dei dirigenti regionali; l’apprendimento istituzionale rilevabile nell’attività legislativa di riforma e, soprattutto, nell’attività di programmazione e nelle altre attività ad essa collegate, come la ricerca socio-economica, monitoraggio e valutazione delle politiche, servizi statistici aggiornati.
Università di Padova
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