La riforma costituzionale del governo di centro-destra, bocciata nel giugno scorso dal referendum popolare, rispetto alla precedente riforma del Titolo V della Seconda parte della Costituzione (approvata nel 2001 dalla precedente maggioranza di centro-sinistra e confermata dal successivo referendum), proponeva, tra le altre cose, l’ampliamento e la specificazione delle materie sottoposte alla «potestà legislativa esclusiva» delle Regioni, distinte da quelle sottoposte alla potestà dello Stato e, contestualmente, la trasformazione del nostro bicameralismo «paritario» con la riforma del Senato, che diveniva «federale» per le modalità e i tempi di elezione dei senatori e per la riduzione, attraverso macchinose procedure, delle sue competenze legislative e politiche.
La riforma costituzionale del governo di centro-destra, bocciata nel giugno scorso dal referendum popolare, rispetto alla precedente riforma del Titolo V della Seconda parte della Costituzione (approvata nel 2001 dalla precedente maggioranza di centro-sinistra e confermata dal successivo referendum), proponeva, tra le altre cose, l’ampliamento e la specificazione delle materie sottoposte alla «potestà legislativa esclusiva» delle Regioni, distinte da quelle sottoposte alla potestà dello Stato e, contestualmente, la trasformazione del nostro bicameralismo «paritario» con la riforma del Senato, che diveniva «federale» per le modalità e i tempi di elezione dei senatori e per la riduzione, attraverso macchinose procedure, delle sue competenze legislative e politiche. In sostanza, si riapriva, con soluzioni criticabili e con il termine semplificato di devolution, un’irrisolta questione istituzionale, il cui rilievo politico e «sistemico» si era già evidenziato, sulla scia di varie esperienze della storia costituzionale italiana e internazionale, nelle varie posizioni emerse sulla forma di Stato e sulla forma di governo dai lavori della Costituente repubblicana. Nel dibattito sul «potere legislativo», svoltosi agli inizi del settembre 1946 nella Seconda Sottocommissione della Commissione dei 75, i due relatori, il democristiano Costantino Mortati e il repubblicano Giovanni Conti, convenivano sull’idea che ogni ipotesi circa il ruolo, le funzioni e la composizione delle future assemblee parlamentari dipendeva dalle scelte che si sarebbero operate sulla «struttura» dello Stato: cioè, dalla scelta tra una struttura statale centralistica oppure di tipo «autonomistico».
Conti precisò che una volta «costituita la Regione e attribuita a questa una competenza legislativa, il Parlamento non sarà più quello dello Stato unitario» [Atti Cost., 1972, vol. VII, 911]. Mortati, a sua volta, sviluppò i nessi tra la futura forma di governo e la prevista struttura autonomistica; in particolare specificò che: a) se si rifiutava una forma di governo presidenziale («americano») e, al contrario, si optava per una di tipo parlamentare bisognava garantire insieme la rappresentatività delle Camere e la stabilità dell’esecutivo; b) per ottenere il suddetto scopo era necessario definire al meglio il processo fiduciario tra l’esecutivo e la struttura parlamentare bicamerale, mirando alla «integrazione» dell’intera società attraverso il paritario ruolo politico e di «indirizzo» della rappresentanza dei partiti nella Camera dei deputati e in Senato di quella degli enti territoriali (quindi delle Regioni, delle Province e dei Comuni) e degli interessi costituiti [Ibi, 895 ss.].
Dalla posizione di Mortati – teorica e lontana dalle future scelte sancite nella Carta Costituzionale – emergevano significativi elementi del dibattito in atto in quella stagione [N. Antonetti 2002, 187 ss.]: innanzi tutto che alla concorde volontà di creare un sistema pluralistico non corrispondeva ancora una comune visione dei modi nei quali la sovranità popolare si sarebbe espressa e articolata nelle varie istituzioni. Incerta era la consapevolezza che il congedo da parte della maggioranza dei costituenti dell’idea, coltivata dal Partito d’Azione [E. Rotelli 1994], di approdare a una forma di Stato presidenziale implicasse il contestuale abbandono del progetto federalistico. Infatti, se non si utilizzava il modello costituzionale statunitense di tipo dualistico (con una distinta incidenza della volontà popolare, da un lato, sulla costituzione e sui suoi possibili emendamenti e, dall’altra, sui processi di formazione delle decisioni politiche nel governo federale e in quelli dei vari Stati), non rimaneva che percorrere l’alternativa monistica [B. Ackerman, 1991, 6 ss.] che saldava il ruolo dell’esecutivo a quello (preminente) del legislativo, lasciando lo spazio ad un assetto delle «autonomie» imperniato sulle istituzioni infrastatali, Regioni, Province e Comuni. Di questa alternativa mostrarono di rendersi conto in pochi.
Luigi Sturzo, uno dei «padri» delle teorie regionalistiche, pose nel dopoguerra il problema di correggere le concezioni «errate» della sovranità; a suo avviso, nelle disposizioni costituzionali andavano stabiliti senza equivoci inediti rapporti tra le libertà territoriali e sociali e l’autorità unitaria dello Stato, promuovendo un profondo aggiornamento del sistema parlamentare sia in ordine alle nuove esigenze di partecipazione democratica, sia in ordine all’assunzione di potestà legislative specifiche (territoriali e nazionali) da parte delle Regioni [U. De Siervo 1989]. Anche Luigi Einaudi al «mito dello Stato sovrano» oppose l’«esigenza delle molteplici sovranità» per far rivivere l’unità nazionale «nella libera consapevole diversità delle vicinanze, dei comuni, dei distretti, delle regioni» [L. Einaudi, 1945 poi 1994]. L’opposizione a tali indirizzi «radicali», come ad altri, in materia regionale fu forte ed emerse da ogni parte dello schieramento politico: Benedetto Croce scrisse di una tendenza al «vertiginoso sconvolgimento del nostro ordinamento statale e amministrativo»; a sua volta, Palmiro Togliatti denunciò il pericolo che si andasse verso la creazione di «tanti piccoli staterelli che lotterebbero l’uno contro l’altro». In concreto, specie nella pubblicistica dei partiti, la contesa si sviluppò tra le propensioni prevalenti ad equilibrare l’incidenza della Regione sulla forma di Stato, attraverso una semplice suddivisione di competenze tra centro e periferia, indirizzata a spezzare il precedente accentramento burocratico, e i progetti di alcuni partiti verso il cosiddetto regionalismo politico, il cui elemento caratterizzante si specificava nell’attribuzione alle Regioni di un vero e proprio potere legislativo garantito da disposizioni costituzionali [E. Cheli 1984].
In Assemblea si avvertì acutamente che il reale riconoscimento delle competenze regionali poteva avvenire solo prospettando un rinnovato assetto parlamentare e nuove funzioni dello Stato. Il democristiano Gaspare Ambrosini, che presiedeva il Comitato di redazione per l’autonomia regionale (o Comitato dei dieci) fissò il principio che le Regioni fossero dotate di potestà legislative ed espresse la necessità che esse godessero a pieno titolo di una rappresentanza a livello parlamentare [Antonetti-De Siervo 1998]; nel dibattito sulla forma di governo il giurista insisteva nell’enunciare il concetto che in democrazia una «Camera dei partiti non basta», richiamando la questione che senza differenziare la struttura e la composizione delle due Camere i partiti avrebbero assorbito o annullato i legittimi interessi dei territori regionali [Atti Cost. 1972, vol. IV, 2853 ss]; in modo analogo, Mortati chiedeva che la Regione fosse considerata come «centro unitario di interessi organizzati», legittimato ad agire sia a livello locale che in Parlamento; per lui, soprattutto, non era giustificata l’idea che la rappresentanza popolare potesse essere assunta solo dai partiti, perché «i partiti raccolgono un’infima minoranza della popolazione» [Ibi, 2917 ss.]. Ma anche nell’impegno comune a rinnovare il modello bicamerale rendendolo funzionale ad integrare le rappresentanze politiche con quelle territoriali, le prospettive si divaricarono. Di fronte all’opzione democristiana per un Senato rappresentativo degli interessi territoriali e sociali e con gli stessi poteri della Camera, nelle sinistre si fece resistenza sulla questione della distinzione tra le rappresentanze delle due Camere: un giurista prestigioso come Vezio Crisafulli superava il veto dei costituenti comunisti al sistema bicamerale, ma reclamava che non avvenisse nessuna «attenuazione» delle volontà popolare che si esprimeva nella Camera dei deputati attraverso i partiti; Emilio Lussu difendeva la formula del «Senato delle Regioni», dalla quale emergeva la sottrazione da parte delle Assemblee o dei Consigli regionali della sovranità elettorale propria dei cittadini [N. Occhiocupo 1975].
Alla fine le prospettive più innovative emerse sia in materia regionale, sia in relazione al sistema bicamerale ebbero un esito solo parziale nella pur mirabile costruzione della Carta costituzionale. Non si svilupparono gli indirizzi coltivati dai sostenitori del regionalismo politico e il Titolo V della Seconda parte della Costituzione rappresentò soprattutto (e non fu poco!) l’inizio della difficile trasformazione strutturale dello Stato accentrato unitario in uno Stato «su basi di autonomia», anche se attraverso moduli organizzativi che hanno mostrato via via i loro limiti. Fu cancellata l’idea di integrare in Senato la rappresentanze territoriali e fu adottato un bicameralismo paritario e indifferenziato [P. Aimo 1977]. Quel che si ottenne fu di offrire al paese con la Costituzione una nuova identificazione democratica e unitaria, ma non si risolse il problema – ancora oggi aperto – dei modi nei quali la sovranità nazionale e quella territoriale possano convivere utilmente e senza conflitti.
Università degli studi di Parma
Bibliografia di riferimento
Atti Costituzionali
1972 La Costituzione della Repubblica nei lavori preparatori della Assemblea Costituente, voll. IV e VII, Roma, Camera dei Deputati
1991 B. Ackerman, We the People. Foundations, Cambridge, Harvard University Press.
1998 N. Antonetti e U. De Siervo (a cura di), Ambrosiani e Sturzo. La nascita delle Regioni, Bologna Il Mulino
1977 P. Aimo, Bicameralismo e Regioni, Milano, Comunità
2002 N. Antonetti, La forma di governo in Italia. Dibattiti politici e giuridici tra Otto e Novecento, Bologna, Il Mulino
1984 E. Cheli, La sovranità, la funzione di governo, l’indirizzo politico, in G. Amato e A. Barbera (a cura di), Manuale di diritto pubblico, Bologna, Il Mulino, 297-314.
1989 U. De Siervo, Sturzo e la realizzazione delle Regioni, in “Il Politico”, 56 ss.
1994 L. Einaudi, La sovranità è indivisibile? in “Risorgimento liberale”, 22 giugno 1945, ora in C. Malandrino (a cura di), A proposito di autonomie, federalismo e separatismo. Due inediti e un articolo, in “Annali della Fondazione Luigi Einaudi”, vol. XXVIII, 565 ss.
1975 N. Occhiocupo, La «Camera delle Regioni», Milano Giuffrè
1994 E. Rotelli, Federalismo e presidenzialismo, Milano Anabasi
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