Il principio di sussidiarietà nella sua versione “orizzontale”, espressamente previsto dall’articolo 118 4° comma della Costituzione, costituisce oggi uno dei pilastri fondamentali della Repubblica: esso descrive un rinnovato modello del rapporto tra Stato e cives in direzione di una valorizzazione dell’autonoma iniziativa dei cittadini, sia come singoli sia come associati, nell’esercizio delle attività di interesse generale.
La costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà determina dunque inevitabilmente la fine del monopolio per le amministrazioni pubbliche (statali, regionali o locali) nello svolgimento delle attività di servizio pubblico e l’emergere di nuovi modelli organizzativi e di nuovi protagonisti nella sfera amministrativa.
Il fondamento storico-dogmatico si rinviene in documenti pontifici: rilevanti riferimenti sono infatti contenuti nella Rerum Novarum (1891) di Papa Leone XIII, ma la formulazione classica e più nota in dottrina è quella dell’enciclica Quadragesimo Anno (1931) di papa Pio XI: “…siccome non é lecito togliere agli individui ciò che essi possono compiere con le loro forze e l’industria propria per affidarlo alla comunità, così é ingiusto rimettere ad una maggiore e più alta società quello che dalle minori e inferiori comunità si può fare.” Ne deriverebbe “un grave danno e uno sconvolgimento del retto ordine della società” poiché “l’oggetto naturale di qualsiasi intervento della società stessa é quello di aiutare in maniera suppletiva (subsidium afferre) le membra del corpo sociale, non già distruggerle ed assorbirle.”
In Assemblea costituente, autorevoli esponenti della Democrazia Cristiana (La Pira e Dossetti), introdussero la problematica del ruolo delle formazioni sociali nelle attività di solidarietà sociale e, in generale, nelle azioni di interesse pubblico; la sussidiarietàorizzontale, quale principio giuridico, rimase tuttavia sostanzialmente assente dall’ordinamento fino agli anni novanta: in particolare, la legge 59/1997 (art. 1 ed art. 4 c.3 lett.a) ed il decreto legislativo 267/2000 (Testo Unico enti locali; artt. 3 c.5 ) espressamente, per la prima volta, riconobbero il ruolo del corpo sociale nelle attività di interesse pubblico sia pur utilizzando diverse formulazioni normative.
La legge 59/1997 sancisce che la dislocazione delle funzioni amministrative tra i singoli enti territoriali deve avvenire “anche al fine di favorire l’assolvimento di funzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunità, alla autorità territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati”; nel testo unico enti locali viene stabilito che “I comuni e le province svolgono le loro funzioni anche attraverso le attivita’ che possono essere adeguatamente. esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali”.
Importante rilievo applicativo del principio di sussidiarietà orizzontale è costituito dalla legge quadro sui servizi sociali l. 328/2000, in cui il ruolo dei soggetti privati viene ad essere espressamente riconosciuto non solo in fase strettamente operativa ma anche e soprattutto in fase di programmazione del piano interventi dei servizi sociali stessi.
La legge cost. 3/2001, nel riformare l’art. 118, ha espressamente stabilito che “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà “.
Si introduce, malgrado opinioni difformi sul punto, un vero e proprio obbligo giuridico per le amministrazioni di favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini e, conseguentemente, di evitare inutili e dannose ingerenze in settori di interesse pubblico in cui già efficacemente operano i soggetti privati.
La formulazione costituzionale non costituisce una mera enunciazione di principio, ma acquisisce inevitabilmente un contenuto realmente cogente per tutti gli enti territoriali; come rilevato dal Consiglio di Stato ( C.d. St. sez. Cons. Atti Normativi 1794/2002 e 1354/2002), il principio di sussidiarietà è “il criterio propulsivo in coerenza al quale deve da ora svilupparsi, nell’ambito della società civile, il rapporto tra pubblico e privato anche nella realizzazione delle finalità di carattere collettivo“; l’ente pubblico territoriale deve in ogni caso valutare, prima di decidere se assumere direttamente o meno un servizio pubblico, la presenza nella propria area di riferimento di soggetti privati che svolgano il medesimo servizio: in caso affermativo e, qualora i privati svolgano efficacemente quella attività, in ragione del principio di sussidiarietà e di razionale utilizzo delle risorse economiche, dovrà astenersi dall’intervenire.
Il contenuto del principio di sussidiarietà non ha tuttavia soltanto un carattere “negativo”; al contrario, così come formulato nell’art. 118, l’elemento più rilevante è sicuramente quello di carattere positivo: l’amministrazione, come scritto, deve favorire: in cosa consta questo favor è oggi oggetto di dibattito in dottrina; in generale, sembra purtuttavia doversi ritenere che con tale termine, il legislatore abbia inteso la predisposizione di infrastrutture, beni, competenze e (ma il punto è particolarmente critico) anche limitate risorse economiche.
I soggetti attivi della sussidiarietà sono i cittadini e, soprattutto, le formazioni sociali: le associazioni di volontariato, le fondazioni, il terzo settore.
Circa le attività, queste sono indubbiamente tutte quelle latu sensu ascrivibili al genus di servizio pubblico, anche se, è bene ricordarlo, la norma è stata scritta anzitutto per i servizi di carattere sociale: assistenza, handicap, anziani, tossicodipendenze, etc.
La sussidiarietà orizzontale delineata in Costituzione non mira tuttavia alla mera esclusione del settore pubblico dai settori di interesse generale, come erroneamente sottolineato da taluni; al contrario, è bene osservare sul punto che, anche se indubbiamente si registrerà una riduzione della sfera di intervento delle amministrazioni, purtuttavia il quid novi dell’art. 118 è assolutamente diverso: un’alleanza tra soggetti pubblici e privati, per fondare un nuovo modo di elaborare e sviluppare strategie comuni di azione in rilevanti settori di interesse generale.
L’orizzonte della sussidiarietà delinea dunque un modo di concepire la res publica, completamente diverso dal precedente: non più una rigida separazione tra enti pubblici e cittadini, tra amministratori ed amministrati, ma, al suo posto, una collaborazione tra i due poli verso un medesimo obiettivo, il progressivo miglioramento dei servizi e, congiuntamente, una completa attuazione dei diritti e delle libertà sociali contenute in Costituzione.
La sussidiarietà orizzontale, in quest’ultimo senso, diviene dunque, al contempo, sia espressione della libertà di curare interessi pubblici, ormai espressamente riconosciuta alle cd. “formazioni intermedie”, sia un elemento di solidarietà sociale e dunque, indirettamente, fattore di coesione tra le diverse componenti della società.
Bibliografia
A. Albanese, Il principio di sussidiarietà orizzontale: autonomia sociale e compiti pubblici, in Dir Pubbl., 1/ 2002, 51 e ss.
A. Albanese, Servizi di assistenza e sussidiarietà , Bologna, 2003
L. Antonini, Sussidiarietà fiscale. La frontiera della democrazia Milano 2005
G. ARENA Un nuovo modo di amministrare in www.astridonline.it
G. Arena, Il principio di sussidiarietà orizzontale nell’art.118 della Costituzione, Convegno Roma Cittadini attivi per una nuova amministrazione 7-8-2003, in Studi in Onore di G. Berti , Napoli, 2005, 179 e in www.astridonline.it
F. Benvenuti, Il nuovo cittadino, Padova 1994
S. Cassese, L’aquila e le mosche. Principio di sussidiarietà e diritti amministrativi nell’area europea, Foro It., ottobre 1995, Parte V, 373 e ss.
S. Cassese, Il cittadino e l’amministrazione pubblica, in Riv. Trim Dir. Pubbl., 4/1998, 1015
V. Cerulli Irelli, Per un’amministrazione a servizio dei cittadini, in Agg. Soc., 11/1998
V CERULLI IRELLI Sussidiarietà Dir. amm.vo agg. Enc. Trecc. 2004
A. D’ATENA, Il principio di sussidiarietà nella costituzione italiana,Riv. It. Dir. pubbl. Com., 2/1997, 603 e ss.
P. DURET, Sussidiarietà orizzontale radici e suggestioni di un concetto, Ius, 1/2000, 95 e ss.
E. FERRARI, Lo Stato sussidiario: il caso dei servizi sociali, in Dir. Pubbl. 1, 2002, 99
C. MARZUOLI, Istruzione e Stato sussidiario, Dir. pubbl. 1/2002, 117 e ss.
G. PASTORI, Diritti e servizi oltre la crisi dello Stato sociale, in Studi in Onore di Vittorio Ottaviano, Milano, 1993, 1082 e ss.
G. PASTORI, Sussidiarietà e diritto alla salute, in Dir. Pubbl. 1/2002, 85 e ss.
F. PIZZETTI, Il ruolo delle istituzioni nel quadro della democrazia della cittadinanza, in Atti del convegno Cittadini attivi per una nuova amministrazione,in corso di pubblicazione, e www.astridonline.it
A. POGGI, Il profilo soggettivo e la rilevanza della questione: la possibile trasfigurazione del principio di sussidiarietà , esu Atti del Convegno cittadini attivi per una nuova amministrazione in corso di pubblicazione.e in www.astridonline.it
G.U. RESCIGNO, Principio di sussidiarietà orizzontale e diritti sociali, in Dir. pubbl.,1/2002, 5 e ss.
F. ROVERSI MONACO (a cura di) , Sussidiarietà e pubbliche amministrazioni, Rimini, 2003
G. VITTADINI Liberi di scegliere Bologna 2002
© Sintesi Dialettica – riproduzione riservata
