L’affermazione del principio di autonomia è espressamente contenuta nell’art. 5 della Costituzione; il principio in esame è incluso dunque tra quelli definiti fondamentali della Carta, al fine di sottolinearne il rilievo nella struttura complessiva dell’ordinamento repubblicano: la disposizione sancisce chiaramente infatti, al primo comma, che : La Repubblica una ed indivisibile, riconosce e promuove le autonomie territoriali.

Nel dibattito in Assemblea Costituente si osserva, anzitutto, come il problema del riconoscimento di un ruolo degli enti territoriali, cui era favorevole la componente cattolica (Dossetti, La Pira), fu posto in stretta correlazione con la valorizzazione di altre forme di organismi sociali: comunità religiose, di lavoro, famigliari; in altri termini, la questione principale, in sede  politica non fu soltanto quella di garantire un miglioramento nell’azione amministrativa attraverso la valorizzazione di soggetti pubblici territoriali, ma di riconoscere uno spatium di libertà ad altri soggetti giuridici (in questo caso di diritto pubblico) nei confronti dell’autorità centrale.

L’autonomia delle comunità territoriali si configurò, in definitiva, quale  espressione di un principio più vasto in netta posizione antitetica con il centralismo amministrativo caratterizzante sia il modello statale fascista, sia quello liberale ottocentesco.

La formulazione dell’art. 5 delineava in modo evidente l’ordinamento repubblicano quale caratterizzato dal principio del “pluralismo istituzionale autonomistico”: secondo la dottrina prevalente, il concetto giuridico di autonomia implicava, in via generale, non soltanto l’esercizio di funzioni amministrative proprie da parte degli enti territoriali ma anche la possibilità di porre in essere atti normativi idonei ad innovare l’ordinamento giuridico, di organizzare i propri uffici, disporre di risorse finanziarie proprie e, soprattutto, di determinare un indirizzo politico anche in difformità rispetto a quello nazionale mediante i propri organi legislativi ed esecutivi.

L’autonomia propria degli enti di governo territoriali nell’ordinamento italiano trovava poi una sua specifica declinazione, invero per alcuni aspetti assai limitata, nel Titolo V  parte II della Costituzione: tale Titolo è stato modificato incisivamente, come ormai noto, in tempi recenti, a seguito delle leggi Cost. 1/1999 e 3/2001.

Al fine di meglio comprendere il complesso ed articolato iter riformatore degli ultimi anni, che, secondo alcuni, sarebbe una vera e propria strada “verso il federalismo” è necessario operare un’analisi del precedente modello di regionalismo, come individuato dall’Assemblea Costituente. 

Nella formulazione originaria l’art. 114 Cost. individuando specificatamente gli enti territoriali autonomi, sanciva che : La Repubblica si riparte in Regioni Province e Comuni: Si osserva anzitutto che lo Stato veniva escluso dall’elenco in esame: ciò al fine di rimarcare i caratteri di distinzione e, secondo alcuni, riconoscere una vera superiorità gerarchica di esso rispetto all’insieme degli altri soggetti territoriali.

 In secondo luogo, sarebbe erroneo ritenere che il Costituente del 1948 avesse voluto equiparare gli enti in esame: al contrario, è opportuno differenziare il “grado” di autonomia relativo a ciascun ente territoriale.

A quest’ultimo proposito, si evidenzia infatti che mentre ex art. 115 la Costituzione riconosceva il preciso fondamento costituzionale dell’autonomia regionale (Le Regioni sono costituite in enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i principi fissati in Costituzione), al contrario i Comuni e le Province risultavano autonomi, ma soltanto nell’ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica (sic art. 128 Cost)lo spazio di autonomia degli enti locali era dunque suscettibile di definizione e modifiche anche attraverso lo strumento della legge ordinaria statale; a quest’ultima fonte, inoltre, era espressamente conferita la competenza in materia di determinazione delle funzioni degli enti locali. In definitiva, come osservato da alcuni, il livello concreto di autonomia degli enti locali, paradossalmente, veniva ad essere delineato interamente dalla stessa autorità centrale.

In secondo luogo, dato assai rilevante, esclusivamente alle Regioni veniva attribuita, sia pure entro certi limiti la titolarità di potestà legislativa ossia la possibilità di emanare atti di normazione primaria, equiparati alle leggi statali.

All’interno delle regioni, inoltre, il costituente ne distingueva alcune,  cui venivano attribuite forme e condizioni particolari di autonomia (sic art. 116) : la differenziazione, motivata da specifiche ragioni di carattere storico e politico peraltro assai diverse tra loro, riguardava Sicilia, Sardegna, Trentino Alto Adige, Friuli Venezia Giulia e Val D’Aosta; per queste veniva espressamente previsto come l’autonomia sarebbe stata fondata su specifici Statuti adottati con legge costituzionale; la categoria delle Regioni a statuto speciale non potrà essere tuttavia oggetto di analisi nel presente lavoro.

La Regione costituiva, in definitiva, l’ente pubblico territoriale di maggior rilievo il contenuto della cui autonomia aveva, a differenza degli altri enti, un solido ubi consistam in Costituzione.

In primo luogo, era garantita autonomia statutaria ossia possibilità di emanare atti, quali gli statuti, secondo una procedura aggravata (deliberazione a maggioranza assoluta dei componenti ed approvazione con legge della Repubblica) e finalizzati a disciplinare i profili generali dell’organizzazione interna: in particolare “norme relative all’organizzazione interna” ed altre disposizioni fondamentali per l’esistenza ed il regolare funzionamento dell’ente stesso (ad esempio il diritto di iniziativa del referendum regionale).

Da sottolineare, il ruolo della legge statale nel procedimento di formazione dell’atto normativo in questione; a riguardo, si registrate opinioni diverse: mentre taluni autori la consideravano semplicemente atto di controllo altri, viceversa annoveravano lo Statuto tra le atipiche fonti dello Stato, il cui contenuto era determinato in sede regionale: in ogni caso, risultava indubbia la perplessità circa la chiara imputabilità dell’atto normativo alla Regione. La Costituzione attribuiva dunque una centralità propria dello Stato nell’adozione dello Statuto che comprimeva l’autonomia statutaria stessa.      

In secondo luogo, come detto, era riconosciuta espressamente alle Regioni la potestà legislativa, ossia il potere di emanare provvedimenti normativi di rango primario, dotati del medesima forza giuridica della legge statale: è questa, probabilmente, l’attribuzione di maggior rilievo, anche simbolicamente, a beneficio delle regioni stesse.

Circa il contenuto e la portata della potestà legislativa, , malgrado in Assemblea costituente autorevoli esponenti fossero favorevoli ad una tripartizione (legislazione primaria o piena, secondaria o concorrente, ed integrativo attuativa) prevalse, per le Regioni a statuto ordinario, un’impostazione “minimalista”, ossia si ammise espressamente soltanto la potestà legislativa concorrente e quella attuativa;  nell’art. 117 della Costituzione veniva stabilito che La Regione emana per le seguenti materie norme legislative nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, semprechè le norme stesse non siano in contrasto con l’interesse nazionale e con quello di altre Regioni.

Nel previgente modello, dunque, si riscontravano numerosi limiti alla potestà legislativa regionale, tra cui, in primis, quello delle materie; la Regione poteva legiferare esclusivamente nell’ambito delle materie esplicitamente determinate in Costituzione: tra queste, ad esempio, assistenza sanitaria, urbanistica turismo, agricoltura, artigianato; peraltro, secondo un costante indirizzo di giurisprudenza della  Corte Costituzionale, questi termini, andavano interpretati secondo il significato che hanno nel comune linguaggio legislativo e nel vigente ordinamento giuridico (Corte Cost. 66/1961): ciò determinò, sovente, che il contenuto effettivo degli ambiti di potestà legislativo fosse in concreto stabilito sulla base dei decreti legislativi di attuazione; inoltre, la stessa Corte operava  dei “ritagli” di materie all’interno delle attribuzioni già conferite dal legislatore.

Per quanto concerne specificatamente la disciplina della legislazione concorrente di cui all’art. 117 Cost., la competenza legislativa risulta fondamentalmente bipartita: allo Stato la normazione di principio, alle Regioni quella di dettaglio: i principi contenuti nelle leggi cornice nazionali costituivano quindi un ulteriore limite alla legislazione statale. A ciò si aggiunge inoltre, in senso negativo per la legislazione regionale, la possibilità di intervenire per normare ambiti lasciati alla disciplina statale: non si trattava dunque, secondo una lettura evolutiva di rigida separazione: al contrario di semplice preferenza della legislazione regionale di dettaglio negli ambiti di competenza bipartita.

Alla potestà concorrente, si aggiungeva, inoltre, quella attuativa; questa veniva attribuita espressamente dallo Stato in materie specifiche

Ulteriori limiti, malgrado non esplicitati, erano, anzitutto, quello territoriale; poi, di fondamentale importanza ovviamente ancora oggi, il limite costituzionale (sic Paladin): esso indica, in generale, che tutte le leggi regionali, devono necessariamente attenersi ai principi della Carta; fra questi, ad esempio, l’art. 81 in materia di bilancio, sul divieto di istituire nuovi tributi e spese ovvero il previdente art. 120 sul divieto di istituire dazi di importazione ed esportazione ovvero di adottare provvedimenti di ostacolo allo scambio di merci; in terzo luogo, gli obblighi internazionali ed i vincoli comunitari (ma, sul punto si deve aggiungere che l’effettiva portata del potere estero delle Regioni è stata oggetto di ampio dibattito).

L’interesse nazionale costituiva viceversa, un limite fondamentale e di incerta natura: tradizionalmente in dottrina, lo si considerava quale limite politico e non di legittimità: ciò in quanto ex art.127 4° c. si stabiliva che la questione di merito per contrasto di interessi …(va promossa) davanti alle Camere: in effetti ciò non è ami avvenuto e dunque la questione è stata sempre sottoposta alla Corte, secondo una prassi assolutamente discutibile; la Corte, peraltro, sulla base dell’interesse nazionale, ha nel corso dei decenni giustificato sovente delle “intrusioni” nell’ambito degli spazi normativi riconosciuti alle Regioni: da limite negativo, divenne dunque base per interventi statali anche in settori regionali.

Infine a livello normativo, si riconosceva alle Regioni il potere regolamentare nelle materie di competenza legislativa.

Circa la disciplina dell’amministrazione regionale, l’art. 118 individuava quale criterio guida quello del parallelismo, spettando alla Regione, le funzioni amministrative nelle medesime materie in cui era attribuita la potestà legislativa: in effetti, come ampiamente rilevato in dottrina, la legislazione statale di conferimento delle funzioni amministrative, si discostò notevolmente da tale principio, conferendo alle Regioni settori particolari di attribuzioni e non già settori organici; a conferma di questo indirizzo “centralista” anche la previsione della funzione di indirizzo e coordinamento attribuita allo Stato, a partire dalla prima attuazione delle Regioni.

La Costituzione prevedeva inoltre un rigido modello di controlli per l’amministrazione regionale, basato sull’art. 125 Cost.ad opera di Commissioni presso il capoluogo regionale; questo era di legittimità (espressamente previsto sulla Carta) e di merito (secondo l. 62/1963): è proprio il modello dei controlli che meglio descriveva la vera e propria subordinazione gerarchica degli enti territoriali nei confronti dello Stato.

Il riconoscimento dell’autonomia finanziaria, operato ex art. 119 non era inoltre particolarmente incisivo giacchè la si limitava alle “forme e limiti stabilita con legge della Repubblica”.

Poco spazio, residuava, infine agli enti locali, che pure, in particolare per quanto riguarda i Comuni, appartenevano alla nostra tradizione storica e giuridica; specificatamente, la loro autonomia era lasciata alla legislazione statale; inoltre solo nell’art. 142/1990 si è avuto quella compiuta disciplina normativa propria di essi.

 In sede politica, si registrò inoltre un notevole ritardo in sede di attuazione del modello regionale che, come noto, venne avviato soltanto negli anni settanta con i decreti legislativi di attribuzione delle funzioni amministrativi, il più rilevante dei quali fu indubbiamente quello 616/1977.

Conclusivamente, il “grado” di autonomia contenuto nel Titolo V Parte II della Costituzione, nella formulazione originaria dell’assemblea costituente, pur risultando essere un rilevante progresso rispetto alle precedenti esperienze politico-giuridiche, si configurava tuttavia ancora per alcuni aspetti imperfetto, viziato da un latente (forse non troppo) centralismo; in definitiva esso, indubbiamente, mal si conciliava con le esigenze di carattere politico ed economico emerse a partire dagli anni novanta.

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Bibliografia (si citano solo alcuni testi essenziali sul modello previgente)

E.Balboni – G. Pastori, Il Governo regionale e locale, in Manuale di diritto pubblico. a cura  di G. Amato e A. Barbera, Bologna 1996, p. 573. 
F. Bassanini, Le Regioni fra Stato e comunità locali, Bologna 1976. 
F. Benvenuti, L’Ordinamento Repubblicano, Venezia 1979. 
G. Berti, Art. 5 in Commentario alla Costituzione, a cura di G. Branca vol. I Bologna 1975, p.227. 
T. Martines – A. Ruggeri, Lineamenti di diritto regionale, Milano 1992. 
L. Paladin, Diritto Regionale, Padova 1992.

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