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Sintesi Dialettica ::: per l'identità democratica

Articolo
23/09/2008
Abstract
Il quarantennale dell’unione doganale europea offre lo spunto per una riflessione sul ruolo delle amministrazioni doganali e sulle politiche commerciali dell’Unione Europea. Tra tutela degli interessi economici interni e mercato globale.

Il 2008 è l'anno in cui ricorre il quarantennale dell'unione doganale europea, l'accordo tra gli Stati membri in grado di assicurare totale assenza di dazi alle frontiere interne tra gli Stati membri dell'UE, dazi doganali comuni sulle importazioni da paesi extra UE, norme d'origine comuni per i prodotti provenienti da paesi extra UE e definizione comune del valore delle merci in dogana. L'Unione Europea, infatti, se da un lato ha adottato un sistema di politica commerciale comune nelle relazioni con l'esterno, dall'altro ha inteso proteggere il mercato interno mediante la creazione dell'unione doganale.

Il completamento dell'unione doganale avvenne il 1° luglio 1968, un anno e mezzo prima di quanto stabilito nel trattato di Roma, con l'accordo tra i sei paesi fondatori (Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi). A partire da tale data, l'elaborazione della legislazione doganale comunitaria ha consentito di assicurare l'applicazione delle stesse norme a tutte le merci importate nell'UE, finalmente riunite nel 1992 nel Codice Doganale Comunitario1, preludio alla stabilizzazione del mercato interno del 1993, che ha portato definitivamente all'abbattimento delle barriere doganali europee, permettendo la libera circolazione di merci, persone, servizi e capitali.

Nel corso degli anni, i più importanti organi istituzionali hanno riconosciuto alle amministrazioni doganali comunitarie un ruolo di fondamentale rilevanza2, in primo luogo considerandole componente fondante degli Stati moderni, tappa decisiva della costruzione europea, contributo e fattore decisivo nel completamento del mercato interno e nella crescita della competitività delle imprese europee, in linea anche con il programma di riforme economiche di Lisbona.3

In una accezione moderna, le dogane hanno oggi la responsabilità primaria della supervisione degli scambi internazionali della Comunità, in modo da favorire il commercio leale e libero, la politica commerciale comune e le altre politiche comunitarie riguardanti il commercio e la sicurezza dei prodotti e dell'intera catena logistica dei trasporti. Le autorità doganali dunque mettono in atto misure intese a tutelare gli interessi finanziari della Comunità e dei suoi Stati membri. Tutelare insomma la Comunità dal commercio sleale e illegale sostenendo nel contempo le attività commerciali legittime, garantire la sicurezza della Comunità e dei suoi cittadini nonché la tutela dell'ambiente, ove necessario in stretta cooperazione con altre autorità, mantenere un bilanciamento opportuno fra i controlli doganali e l'agevolazione degli scambi legittimi.

Non solo: nel corso della loro evoluzione storica, le autorità doganali hanno visto accrescere sensibilmente il proprio campo di azione. Si pensi alla lotta al terrorismo, alla contraffazione e alla pirateria, alla tutela dei marchi, dei brevetti e del made in - di rilevanza fondamentale per l'economia italiana -, al contrasto al traffico di droga e precursori di droghe, di armi e di specie protette animali e vegetali4.

Sotto un primo profilo, riguardante i rapporti politici ed economici internazionali, in relazione al fenomeno della globalizzazione e della velocità degli scambi commerciali, il ruolo delle amministrazioni doganali negli ultimi quarant'anni è notevolmente cambiato. Caratterizzate da una forte evoluzione, si sono estese al di là dei compiti di controllo e di riscossione verso un mandato più globale, incentrato sulla sicurezza, sulla agevolazione degli scambi, sulla tutela degli interessi economici dell'Unione Europea.

Questo è il punto di rilevanza cruciale se si vuole capire dove il mercato globale sta andando e quali fini e obiettivi si è posta la comunità internazionale. Il difficile equilibrio tra l'agevolazione del commercio legittimo, da un lato, e la sicurezza dei cittadini, del territorio e degli interessi economici della Comunità Europea, dall'altro, è il nodo politico e giuridico fondamentale di estrema attualità, sollecitato anche dalla ricorrenza del quarantennale dell'unione doganale europea. Questione fondamentale che, peraltro, ha spesso reso complessi i rapporti tra politica - nazionale o comunitaria - e amministrazione doganale.

La considerazione e il bilanciamento degli interessi economici pubblici dell'UE e di quelli privati dei traders comunitari ed extracomunitari, oggi sono le questioni fondamentali sul tavolo delle trattative in sede comunitaria e internazionale. I servizi doganali, infatti, sono il braccio amministrativo ed operativo di scelte di politica macroeconomica che hanno effetti di profonda portata sulle economie nazionali e internazionali, la cui responsabilità ricade interamente sui governi delle istituzioni europee e degli Stati membri.

Il volume delle merci che ogni anno vengono importate ed esportate dalla Comunità Europea è enorme, tanto che nessun main competitor dell'UE (USA, Cina, Canada e Giappone) movimenta un pari numero di merci. Stando ai dati forniti dalla Commissione, il totale delle dichiarazioni doganali acquisite dai servizi doganali UE nel 2006 è pari a circa 180 milioni, per un valore totale complessivo di 2.500 miliardi di euro.5

Dietro a queste cifre si muovono persone, imprese, società commerciali e intere comunità regionali e comparti produttivi. Per tutti, l'UE si trova nell'eterno dilemma della scelta tra l'apertura agli scambi commerciali e la liberalizzazione totale del commercio, da una parte, e la protezione delle proprie attività produttive, dall'altra. Se è vero infatti che l'obiettivo ultimo della comunità internazionale è la piena liberalizzazione degli scambi commerciali, è altrettanto certo che una apertura improvvisa e incondizionata degli stessi comporterebbe effetti traumatici e devastanti per le economie di settore interne.

In un ragionamento politico moderno e di ampio respiro, è evidente come il dibattito sul protezionismo risulti piuttosto sterile, quando non anacronistico, e pertanto superato da tutta la dottrina. La natura stessa dell'argomento e la sua complessità stanno lì ad impedirlo, nonostante le conseguenze delle singole, specifiche strategie politiche e commerciali dell'UE e la loro successiva applicazione e gestione amministrativa risultino di estremo interesse per uno studio profondo della materia. La scelta della apertura di un particolare mercato, o talvolta addirittura di un singolo prodotto, comporta delle conseguenze notevolissime, difficilmente prevedibili, neanche ad una prima ottica di costi e di benefici.

Del resto, presupporre che siano i consumatori gli unici poteri in grado di indirizzare il mercato è tanto vero quanto parziale; il ruolo della politica e dell'amministrazione della cosa pubblica è invero annichilito da una logica che non le consideri invece deputate a disciplinare e regolare i processi di concorrenza e competizione. Seppure globale, la concorrenza è vera solo nella misura in cui le condizioni di partenza per competere siano uguali per tutti gli attori internazionali, in particolare per le economie in sviluppo come quelle di Cina, India e America Latina.

L'unione doganale europea rappresenta una misura razionale ed efficiente, e la realizzazione del mercato unico del 1993 - voluta da Jacques Delors e inizialmente dagli altri padri dell'Europa cosiddetti "di prima generazione" - ha fatto compiere il "grande salto" alle istituzioni e alla politica commerciale dell'UE. Tuttavia, la sfida politica è ora proiettata verso l'esterno, verso quei paesi che competono a livello globale con l'UE, in grado di fornire prodotti a prezzi estremamente competitivi e non sempre garanti di sicurezza e di trasparenza nello svolgimento di attività produttive e commerciali. L'improvvisa e indiscriminata apertura a questi scambi è un processo ingestibile per qualunque istituzione e le conseguenze a catena sul prodotto interno non possono essere considerate affatto di lieve entità.

Nel corso degli ultimi decenni l'Unione Europea ha incentivato la comunità internazionale ad operare con la massima trasparenza nella gestione dei rapporti commerciali e dei cicli produttivi, in modo da ottenere un livello mondiale sostenibile di concorrenza. A questo fine, a ulteriore conferma di un sempre acceso interesse, sono rivolti tutti gli accordi internazionali conclusi dall'UE unilateralmente, bilateralmente e con gruppi di paesi, in materia di origine delle merci, di incentivi agli scambi, di agevolazioni commerciali.6

Curato in prima istanza ed operativamente dalle autorità amministrative doganali, l'interesse delle istituzioni europee è quello di garantire le regole del commercio stabilite dall'Organizzazione Mondiale del Commercio, dall'Organizzazione Mondiale delle Dogane e da tutte le altre organizzazioni internazionali interessate ai processi produttivi e alla disciplina dei flussi commerciali. Al contempo, è ancora l'UE ad operarsi attivamente per creare canali sicuri e, quando possibile, preferenziali, per instaurare sempre rinnovati rapporti commerciali con paesi o gruppi di paesi emergenti dal punto di vista economico e commerciale.

Gli sforzi amministrativi e politici dell'Unione Europea sono dunque volti al raggiungimento di un fine ultimo: la liberalizzazione degli scambi e del commercio, bilanciata dalla tutela del mercato e delle attività produttive interne. La conquista di questo ambizioso obiettivo ha vissuto vicende e fortune alterne, pur sempre in una direzione volta a favorire la correttezza degli scambi e delle relazioni commerciali.

A titolo esemplificativo, qui si inserisce anche il Sistema delle Preferenze Generalizzate (SPG)7, che, nel corso degli anni, è stato in grado di rivoluzionare le relazioni commerciali tra la Comunità Europea e i paesi terzi. Il Sistema delle Preferenze Generalizzate, in continua evoluzione ed utilizzato fin dal 1971, è uno strumento volto a favorire la crescita dei paesi in via di sviluppo, potenziando le possibilità di vendita dei loro prodotti sui mercati europei mediante riduzioni o esenzioni dei dazi doganali. L'ultimo Regolamento del Consiglio in materia, il Reg. 980/05, investe un numero pari a 180 paesi e prevede tre diversi regimi, cui sono connessi diversi gradi di agevolazioni e benefici: un Regime Generale, un Regime Speciale per lo sviluppo sostenibile e il buon governo per 15 paesi in via di sviluppo e un Regime Speciale a favore di 50 paesi meno sviluppati. Anche da questi pochi cenni è chiara la portata di tale disciplina in termini di politica estera, relazioni internazionali e sviluppo economico.

Nei rapporti amministrativi tra i paesi aderenti all'unione doganale europea si è assistito ad un crescente sforzo di sintesi tra armonizzazione e cooperazione delle attività, delle normative e delle procedure delle amministrazioni doganali degli stati membri.

Recentemente sono state intraprese due iniziative di estremo interesse: la prima è costituita dal programma di informatizzazione delle dogane (progetto e-customs), volto a creare processi di sdoganamento telematico che snelliscano le pratiche burocratiche cartacee e velocizzino il commercio; la seconda, di portata fondamentale, è la modernizzazione del codice doganale comunitario8, che, a partire dal 2009, ridisegnerà nuovi assetti giuridici nell'ottica di favorire i traffici commerciali anche in termini di efficacia, speditezza e sicurezza. Il nuovo codice e la sua applicazione sono sfide cruciali per il futuro economico dell'Europa, nella speranza che ad un tale, preciso indirizzo politico, segua una gestione amministrativa in grado di dimostrarsi coerente ed efficace anche nella sua intrinseca complessità.

Il fine ultimo di questi progetti sarà la definitiva informatizzazione del sistema doganale, prevista per il 2012 e, negli ambiziosi programmi dell'Unione Europea, in grado di configurare definitivamente la nuova veste dell'autorità doganale, ancella del commercio e, al contempo, guardiana della liceità e della sicurezza dei traffici commerciali.

1 Reg. 2913/92. Si richiama inoltre il Reg. 450/08 che istituisce il codice doganale comunitario aggiornato, che entrerà in vigore a partire dal luglio del 2009, rivoluzionando molteplici aspetti tecnici della normativa doganale e, soprattutto, l'approccio culturale alle istituzioni doganali, ormai sempre più proiettate in una funzione regolamentatrice e, al contempo, di supporto al commercio globale.

2 Da ultimo, si veda la Dichiarazione di Parigi del 6 giugno 2008.

3 Strategia di sviluppo economico elaborata dai Capi di Stato e di Governo dell'Unione Europea nel 2000 a Lisbona e ora entrata nel triennio 2008-2010 con l'obiettivo, peraltro negli ultimi anni decisamente ridimensionato, di fare dell'economia europea "l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo".

4 Dal discorso di Parigi del 4 luglio 2008 del Commissario Europeo incaricato della Fiscalità e dell'Unione Doganale Laszlo Kovacs, "Commemoration of the 40 anniversary of the European Customs Union: "[...] Today, the Customs Union serves two main objectives. First, to make Europe a better place in which to do business, by facilitating the rapidly growing legitimate trade, the operations of European companies, in particular small and medium-sized ones, so that they can compete successfully on the world market, and create growth and jobs. Second, it must provide Europe's 500 million citizens with the protection they expect from the risks posed by international trade. This is the dual challenge Customs is confronted with in its daily work [...]".

5 www.ec.europa.eu - sezione "taxation and customs".

6 Sull'origine delle merci, in particolare, a testimonianza dell'approccio politico dato dalle istituzioni comunitarie, vige la somma divisione tra origine preferenziale, che garantisce trattamenti daziari favorevoli ad alcuni paesi terzi e/o in via di sviluppo, e origine non preferenziale, che invece impone l'applicazione ordinaria delle tariffe doganali a tutti i maggiori competitors dell'UE.

7 L'ultimo schema, ora in via di revisione, è disciplinato dal Reg. 980/05 ed è in vigore dal 1 gennaio 2006.

8 Reg. 450/2008. In proposito, il comma 1 dell'art 5 dispone che "tutti gli scambi di dati, documenti di accompagnamento, decisioni e notifiche fra autorità doganali nonché fra operatori economici e autorità doganali richiesti dalla normativa doganale e l'archiviazione di tali dati richiesta dalla stessa normativa sono effettuati mediante procedimenti informatici".

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