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Sintesi Dialettica ::: per l'identità democratica

Articolo
25/04/2008
Abstract
Il sistema dei controlli per verificare l’azione della dirigenza e la sua rispondenza all’input politico, in termini, anzi tutto, di efficienza ed efficacia.

Secondo quanto previsto dall'articolo 32 del decreto del Presidente del Consiglio del 23 luglio 20021, l'attività di valutazione e controllo strategico al fine di verificare l'effettiva attuazione degli obiettivi contenuti nelle direttive e negli altri atti di indirizzo politico-amministrativo della Presidenza del Consiglio dei Ministri è svolta dall'Ufficio per il controllo interno. Esso riferisce al Segretario generale, per quanto attiene al funzionamento delle strutture che compongono il Segretariato generale e ai Ministri senza portafoglio e Sottosegretari di Stato per le strutture affidate alla responsabilità dei medesimi. L'Ufficio svolge, inoltre, la funzione di supporto per la valutazione dei dirigenti e cura il coordinamento metodologico delle attività di controllo di gestione, assicurando l'omogeneità dei criteri utilizzati presso l'amministrazione2.

L'Ufficio per il controllo interno è una struttura, dotata di autonomia operativa, facente parte del Segretariato generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Alla direzione dell'Ufficio è preposto un collegio formato da tre membri, nominati dal Presidente del Consiglio che li sceglie tra dirigenti di prima fascia, professori universitari ed esperti esterni la cui professionalità sia adeguatamente comprovabile. Sempre con D.P.C.M. è nominato il Presidente del collegio, che dirige la struttura. L'Ufficio per il controllo interno si articola in tre servizi: Servizio per il controllo strategico; Servizio per la valutazione della dirigenza; Servizio per il coordinamento del controllo di gestione. I servizi di controllo interno, che operano in stretto collegamento con gli uffici di statistica costituiti all'interno delle amministrazioni pubbliche statali3, redigono almeno una volta l'anno una relazione sui risultati delle analisi effettuate, contenente le proposte per il miglioramento della funzionalità dell'amministrazione4. In aggiunta, l'Ufficio si avvale di un dirigente con funzione consultiva e di ricerca, finalizzata all'implementazione di interventi di ottimizzazione dei processi gestionali e alla realizzazione di progetti di sperimentazione. L'Ufficio per il controllo interno opera nel quadro dei principi fissati dal decreto legislativo n. 286 del 1999 che, all'articolo 1, ha fissato i criteri generali del controllo interno cui le pubbliche amministrazioni devono attenersi. Più approfonditamente, la disposizione prevede tre forme di controllo: il controllo di regolarità amministrativa e contabile, volto a garantire la legittimità, la correttezza e la regolarità dell'azione amministrativa5; il controllo di gestione, diretto a verificare efficienza, efficacia ed economicità dell'azione amministrativa, allo scopo di ottimizzare il rapporto tra costi sostenuti e risultati prodotti6; il controllo strategico, atto a valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, dei programmi e degli altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di rispondenza dei risultati conseguiti agli obiettivi prefissati7. A queste forme di controllo si lega un'ulteriore tipologia di verifica, associata al momento di valutazione delle prestazioni del personale in posizione dirigenziale8. L'articolo 5 del decreto legislativo n. 286, disciplinando la fase della valutazione del personale con incarico dirigenziale, dispone che le pubbliche amministrazioni valutino, tenendo anche conto di quanto stabilito dai contratti collettivi nazionali di lavoro, le prestazioni dei propri dirigenti, nonché i comportamenti dagli stessi tenuti in merito all'organizzazione delle risorse umane, professionali ed organizzative loro assegnate. La valutazione delle prestazioni e delle competenze organizzative dei dirigenti, che ha periodicità annuale, si basa sui risultati dell'attività amministrativa e della gestione. Presupposti si hanno nella necessaria conoscenza, da parte del valutatore, delle attività svolte dal valutato, nella partecipazione dello stesso al procedimento di valutazione, anche attraverso la redazione da parte del dirigente di una sintetica relazione scritta riguardante l'attività svolta e la congruenza della medesima con gli obiettivi assegnati, nonché, infine, nel procedimento in contraddittorio, da realizzarsi in tempi certi e congrui, nel caso di esito non positivo. Per i Dipartimenti della Presidenza del Consiglio, come pure per le altre amministrazioni statali, la valutazione è adottata dal responsabile dell'ufficio dirigenziale generale interessato. Per i dirigenti preposti ad uffici di livello dirigenziale generale, essa è compiuta dal Capo del Dipartimento o da altro dirigente generale sovraordinato. L'attività di valutazione dei dirigenti ed il controllo strategico, secondo quanto disposto dall'articolo 6 del decreto, sono finalizzati a verificare, in funzione dell'esercizio dei poteri di indirizzo da parte degli organi competenti, l'effettiva attuazione degli obiettivi individuati nelle direttive e negli eventuali altri atti di indirizzo politico. L'attività di valutazione ed il controllo strategico consistono nell'analisi ex ante ed ex post della congruenza fra le missioni affidate, gli obiettivi operativi prescelti, le scelte effettuate e le risorse umane, finanziarie e strumentali assegnate, nonché nell'individuazione di quei fattori che possano aver impedito del tutto o in parte il raggiungimento degli obiettivi e delle responsabilità, qualora ce ne fossero, per la mancata attuazione degli stessi9. Il sistema di valutazione della dirigenza della Presidenza del Consiglio dei Ministri è stato utilizzato in forma sperimentale a partire dal 2002. Nel 2004 è stata introdotta la valutazione della qualità delle prestazioni rese. Questo sistema è incentrato sui seguenti principi: trasparenza del sistema stesso; valorizzazione delle competenze professionali possedute dal dirigente; analisi della qualità della prestazione; individuazione di performance e comportamenti misurabili; partecipazione del soggetto valutato al processo di valutazione. In base all'esito della valutazione, una quota della retribuzione è correlata alla prestazione resa. La valutazione è svolta con riferimento a tre branche oggetto di misurazione: la performance operativa che, per ciascun obiettivo assegnato, misura il livello di risultato conseguito; il comportamento organizzativo, che contempla le capacità manageriali del dirigente con particolare riferimento alla dimensione organizzativa; la qualità della prestazione, che valuta l'azione dirigenziale con riferimento ai parametri di tempestività10, accuratezza11, approfondimento12, chiarezza13, disponibilità14, rispondenza all'input ricevuto15, orientamento al cambiamento16. Il sistema di valutazione della dirigenza si basa sull'attribuzione di un punteggio di partenza di 100 punti e prevede l'assegnazione dell'indennità di risultato solo qualora il dirigente realizzi un punteggio finale di almeno 50 punti ed attui tutti gli obiettivi definiti prioritari in sede di programmazione. Alla valutazione della performance operativa del dirigente sono destinati 60 punti, proporzionalmente distribuiti sugli obiettivi da realizzare nel corso dell'anno. Alla valutazione del comportamento organizzativo del dirigente sono destinati 40 punti, di cui 20 ripartiti su tre voci di comportamento e 20 sugli indicatori prescelti per giudicare la qualità della prestazione. Perché la valutazione possa essere oggettivamente effettuabile, gli obiettivi affidati al dirigente devono essere misurabili, in termini di semplicità e trasparenza della rilevazione dei risultati. Devono altresì essere controllabili dal dirigente, che deve potersi rendere conto dell'andamento del livello di perseguimento degli stessi. Devono essere rilevanti, di notevole significatività, ossia riguardare le linee di strategica importanza per l'amministrazione. Infine, devono essere congruenti, cioè logicamente coerenti con le competenze connesse alla posizione dirigenziale del valutato. Ad ogni obiettivo è correlato un indicatore, che riassume le variabili essenziali dell'obiettivo medesimo e consente un confronto temporale, qualitativo o quantitativo della prestazione. Devono inoltre essere definiti tre diversi livelli di performance della prestazione17. A ciascun livello di performance è associato un differente peso18, che costituisce l'indice correttivo del punteggio iniziale assegnato all'obiettivo e permette la valutazione finale della prestazione resa. La verifica dei risultati di gestione ed il giudizio finale sono affidati al valutatore in contraddittorio con il valutato. Ai fini della successiva assegnazione dell'indennità di risultato, il punteggio finale conseguito, compreso tra 50 e 100 punti, rappresenta la percentuale cui si commisura l'indennità della prima fascia del ruolo dirigenziale, quale prevista nel contratto individuale di lavoro; per la seconda fascia della dirigenza, il punteggio finale comporta l'accesso ad uno dei cinque livelli di merito previsti dal sistema valutativo.

1 D.P.C.M. 23 luglio 2002, Ordinamento delle strutture generali della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in G.U., 4 settembre 2002, n. 207.

2 In aggiunta, nell'ambito delle proprie attribuzioni, l'Ufficio per il controllo interno provvede all'aggiornamento delle proprie banche dati, approntate a supporto degli strumenti di controllo e propone al Dipartimento per le risorse umane ed i servizi informatici l'organizzazione di interventi formativi e di aggiornamento della dirigenza e del personale della Presidenza del Consiglio dei Ministri in materia di controlli direzionali. La L. 29 luglio 2003, n. 229, Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione - Legge di semplificazione 2001, in G.U., 25 agosto 2003, n. 196, ha assegnato all'Ufficio di controllo interno l'ulteriore funzione di formulazione di osservazioni, proposte e suggerimenti in ordine al miglioramento dell'azione amministrativa.

3 Istituiti ai sensi dell'articolo 4 del D.lgs. 6 settembre 1989, n. 322, Norme sul Sistema statistico nazionale e sulla riorganizzazione dell'Istituto nazionale di statistica, ai sensi dell'art. 24 della L. 23 agosto 1988, n. 400, in G.U., 22 settembre 1989, n. 222.

4 I sistemi di controllo interno si fondano su tre tipologie di dati: previsioni dei risultati che si suppone di conseguire; monitoraggio dello stato di implementazione degli obiettivi; scostamento tra i risultati previsti e quelli effettivamente ottenuti.

5 Il predetto decreto, all'articolo 1, comma 2, lett. e), ha espressamente vietato che il controllo di regolarità amministrativa e contabile sia svolto da soggetti preposti al controllo di gestione, alla valutazione dei dirigenti e al controllo strategico. Questo tipo di controllo, dunque, può essere affidato ai revisori ovvero agli uffici di ragioneria.

6 Il controllo di gestione è uno strumento esclusivamente interno ed autonomo, utile ai responsabili della gestione al fine di poter monitorare il proprio operato ed eventualmente migliorare il rendimento delle risorse assegnate. Il controllo di gestione, altrimenti denominato direzionale, identifica il momento operativo di verifica, in condizioni preventive, concomitanti e consuntive, del più ampio processo di pianificazione, che costituisce il momento revisionale. Il controllo di gestione consta di due componenti statiche (la struttura tecnico-contabile, insieme di strumenti informativi, rappresentato dal sistema di contabilità analitica, usato per supportare adeguatamente le decisioni; la struttura organizzativa, concretizzatasi nel disegno di un insieme organico di centri di responsabilità) e di una componente dinamica (costituita dal processo, insieme omogeneo di atti che permette alle strutture statiche di operare concretamente per il raggiungimento delle finalità del sistema). Solo attraverso la componente dinamica del processo, il controllo di gestione diventa effettivamente operativo. Secondo quanto disciplinato dal decreto legislativo n. 279 del 1997, il processo si deve sviluppare in quattro momenti susseguenti e concatenati tra di loro: la fase di programmazione, nella quale vengono definiti gli obiettivi e si programmano le risorse, le azioni ed i tempi necessari per realizzarli (budget); quella di gestione, nella quale vengono rilevati gli eventi verificatisi; la fase del controllo, nella quale si verifica periodicamente che la gestione si svolga in modo tale da permettere il raggiungimento degli obiettivi prefissati; quella di consuntivazione, in cui si dà conto delle risultanze definitive della gestione e si evidenziano le differenze fra la contabilità economica (valore delle risorse utilizzate - costi - e valore dei beni e servizi prodotti - ricavi -) e la contabilità finanziaria (esborsi monetari sostenuti - spese - e introiti monetari - entrate -). All'articolo 1, comma 2, lett. b), del decreto n. 286 del 1999, si prevede che il controllo di gestione sia svolto da strutture e soggetti posti sotto la guida dei dirigenti a capo dell'unità amministrativa interessata.

7 L'articolo 1, comma 2, lett. a), del citato decreto, nel disporre che il controllo strategico faccia da supporto all'attività di programmazione strategica e di indirizzo politico-amministrativo, prevede che esso sia svolto da strutture facenti capo direttamente agli organi di indirizzo politico-amministrativo, strutture cui generalmente è affidata anche la valutazione dei dirigenti, in quanto destinatari delle direttive emanate dai suddetti vertici politici.

8 Stando all'articolo 1, comma 2, lett. c), l'attività di valutazione dei dirigenti è svolta tenendo conto anche dei risultati di gestione, ma essa è effettuata da strutture diverse da quelle cui è affidato il controllo di gestione medesimo. Al comma 6 dello stesso articolo, si stabilisce che le strutture che esercitano il controllo di gestione, la valutazione dei dirigenti ed il controllo strategico riferiscano sui risultati dell'attività svolta agli organi di vertice dell'amministrazione e agli organi di indirizzo politico-amministrativo.

9 Il controllo interno è un processo ciclico che vede l'esistenza di più fasi, dall'iniziale pianificazione strategica, alla programmazione operativa, allo svolgimento e alla misurazione delle attività, al reporting con annessa valutazione.

10 Rispetto dei tempi assegnati per l'esecuzione della prestazione e capacità di intervento nei tempi opportuni, anche in assenza di istruzioni specifiche.

11 Esecuzione della prestazione con la massima attenzione, diligenza ed esattezza richieste dalle circostanze specifiche e dalla natura del compito assegnato.

12 Grado di completezza nel trattamento della materia e degli elementi elaborati.

13 Semplicità nell'esposizione delle problematiche e nelle soluzioni proposte.

14 Flessibilità nell'adeguarsi alle esigenze dell'incarico ricoperto, sia in termini temporali che spaziali.

15 Capacità di individuazione dell'esatto contenuto della richiesta e coerenza nella sua esecuzione.

16 Capacità di rilevare criticità e di individuare nuove modalità organizzative e metodologie di lavoro per migliorare la qualità dei servizi resi ed accrescere la soddisfazione degli utenti.

17 Livello alto, livello medio e livello basso.

18 Rispettivamente 1,0 - 0,7 - 0,5.


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