Sintesi Dialettica ::: per l'identità democratica

Sintesi Dialettica è andata a Rovigo, dove risiede ed esercita Giovanni Dainese, già Segretario Generale della Provincia di Bologna, attualmente Docente Incaricato di Contabilità dello Stato e degli Enti Pubblici presso l’Università di Bologna (Scuola di Specializzazione per le Professioni Legali “Enrico Redenti”). Essendo stato uno dei protagonisti dell’attuazione della prima riforma in senso “federalista” (con tutte le cautele che andrebbero debitamente premesse a tale attributo) della nostra Costituzione – quella che ha modificato il Titolo V – ha conosciuto e tutt’ora si occupa – con volumi, saggi e pubblicazioni – delle difficoltà della realizzazione di un simile progetto giuridico ed istituzionale. L’intervista che segue raccoglie accorgimenti preziosi, che solo quella peculiare “fonte” del diritto che è il Funzionario della Pubblica Amministrazione, è in grado di mettere in evidenza.

D) Dalla delibera d’incarico del 9/1/2002, si legge che «Vittorio Prodi ha spiegato che Dainese è stato scelto perché ha un curriculum ottimale per la Provincia di Bologna, che si trova a dover affrontare importanti cambiamenti derivanti dai nuovi compiti che il processo federalista di riforma ha assegnato all’Ente». Quale è stata la Sua proposta di lavoro e come è riuscito a realizzarla?

R) Nel mio ruolo di consulente dell’Amministrazione di una grossa realtà quale la Provincia di Bologna, mi sono mosso fin dall’inizio quale consulente della commissione Statuto e del Consiglio provinciale nel delicato momento di approvazione della carta costituzionale dell’Ente. Essendo arrivato a metà percorso, non è stato facile inserirmi anche se poi ho avuto la fiducia dei consiglieri e del Presidente Prodi e quindi  si è potuto operare anche rivedendo e riformulando le proposte sull’intero testo. Si trattava, infatti, di intervenire nelle modifiche avendo cura di interpretare, a livello locale, la grande riforma del titolo V (legge costituzionale 3/2001) della Costituzione, sopravvenuta ai precedenti lavori, in un momento difficile per l’Ente locale da sempre alla ricerca di una sua visibilità e di una sua corretta autonomia. Bologna rappresentava il primo o comunque uno dei primi Statuti ad essere modificati e quindi non si trovavano altri elementi cui confrontarsi. La parola chiave era “federalismo” ma su questo termine occorreva dare un impianto istituzionale con le norme a disposizione. Mi sovviene uno dei primi ostacoli, legati al concetto di autonomia funzionale in capo al Consiglio Provinciale ma anche quello di autonomia in senso lato in capo alla Provincia attraverso i pochi margini che l’art. 119 della nuova Costituzione permetteva. Sarebbe toccato al Legislatore Nazionale intervenire, ma già in quel primo contesto si cercava di trovare e sperimentare forme di autonomia, che sarebbero ovviamente  state disciplinate in regolamenti specifici, cui poter attingere per realizzare quel più grande progetto di federalismo locale come lo voleva la Costituzione

Altro aspetto delicato da valorizzare statutariamente era l’organizzazione e la gestione burocratica dell’Ente proprio in una fase in cui sempre di più si faceva luce il concetto di separazione tra gestione e amministrazione. Nessuno però sapeva esattamente e concretamente fin dove arrivava la gestione e iniziava l’amministrazione e nemmeno la giurisprudenza era unanime e concorde.

Si cercava di disegnare dal “basso” la nuova Provincia, un soggetto snello capace di armonizzare e valorizzare le comunità di riferimento e gestendo a sua volta alcune delicate materie in modo specialistico.

D) L’art.119 della Costituzione: che possibilità d’applicazione concreta può avere e in che termini è possibile realizzare il Federalismo a prescindere da questo cardine?

R) La domanda è fondamentale, anzi è il presupposto per un autentico federalismo. Si tratta di lavorare su questa strada facendo attenzione ai rischi che il percorso comporta. Credo che uno di questi sia proprio da dove si parte. Mi spiego: essendo il nostro paese, notoriamente, costituito da aree forti e meno ( o deboli), si corre il grosso rischio che, se non si interviene ( come del resto vuole la Costituzione) con un fondo perequativo attento ed oculato, si costituiscono Province e Comuni diversificati, da una parte ricchi e dall’altra poveri con la tendenza dei primi a diventarlo sempre di più rispetto ai secondi. Ovviamente creando zone fortunate e cittadini altrettanto, con probabili migrazioni in tali aree e quindi vanificando il federalismo.

La seconda attenzione o preoccupazione è di carattere psicologica. Avendo lavorato per circa trent’anni nelle realtà locali, ho potuto constatare che sempre a malincuore l’Amministratore è disposto ad incrementare le Entrate, spremendo il cittadino attraverso l’inasprimento delle aliquote tributarie. Per cui mi viene da pensare che le forme di finanziamento autentico siano da ricercarsi nella compressione dei costi dei servizi attraverso, per esempio, le forme di collaborazione pubblico-privato o solo  pubblico-interistituzionale.

D) Cosa si intende per collaborazione pubblico-privato o solo pubblico-interistituzionale?

R) Ho in mente in particolare i vecchi consorzi di funzione e gestione per arrivare alle forme di partecipazione azionarie per la gestione dei servizi pubblici locali. E’ questo il modo per aiutare l’ente di piccole dimensioni a dare gli stessi servizi della città metropolitana creando così uno sviluppo territoriale omogeneo e garantendo ovunque i servizi essenziali. Sarebbe infatti impensabile che realtà locale piccole ma anche modeste riuscissero a dare servizi efficaci a costi sostenibili. Un tempo c’era lo “stradino” che puliva la strada, ma quelle asfaltate erano poche e quindi servivano pochi mezzi e personale. Oggi è impensabile che il piccolo ente affronti tali problemi da solo. Per forza dovrà fare degli appalti. Questa è la chiave di lettura. È conveniente creare consorzi o forme di partecipazione simili fra enti locali o che ognuno si arrangi con i mezzi che ha  a disposizione per far funzionare le proprie vie stradali? E’ questo un banale esempio sul quale però fa leva il ragionamento della collaborazione cui sopra accennavo. Del resto sono processi già in atto che però devono operare maggiori controlli e su questo che si apre la scommessa del futuro. Il Testo Unico 267-2000, in materia  di erogazione di pubblici servizi e del ruolo della Provincia e degli enti locali in generale, interviene in diversi modi e disciplina alcune ipotesi. Nascono e si sviluppano istituti di partecipazione e di cooperazione già noti al nostro sistema di relazioni fra enti locali. Già con la legge 142-90 aveva fatto breccia l’istituto del consorzio, della convenzione fra enti locali, venivano rinvigoriti gli accordi di programma e le conferenze dei servizi e altre forme a volte creativamente definiti protocolli (che erano spesso la premessa di un qualche istituto, come per esempio la convenzione). Questi ultimi sono stati puntualmente rivisti da un’importante legge di modifica della 241 e precisamente la legge 15-90. Nell’erogazione di servizi, come si ricorderà, il legislatore del 1924, con le allora Municipalizzate, aveva trovato una dimensione territoriale idonea per quei tempi. Tali esperienze di un passato, ormai lontano dal punto di vista dello sviluppo delle tecnologie, ha trovato riscontro in attenzioni giuridiche che fanno leva sulla costituzione societaria con apporti di capitali (le cosiddette partecipazioni a società per azioni anche quotate in borsa, si veda l’art. 113  e poi, aggiunto con la finanziaria 2002, il 113 bis del vigente Testo Unico 267/2000 e la recente sentenze nr.  204 del 6 .7.2004 e 272 del 27.7.2004 della Corte Costituzionale).

Con le successive modifiche al titolo V di cui alla legge costituzionale nr. 3/2001, si rafforza il potere regolamentare dell’ente locale a seguito del  nuovo art. 118 (funzioni proprie e principio di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza) nonché del 117 (riparto di competenze Stato-Regione) e infine sulla cosiddetta legge “La Loggia” del 5 giugno 2003, nr. 131, che interviene su e riprende alcune delle tematiche, per esempio, relative all’aspetto delicato e controverso delle competenze concorrenti tra Stato e Regione (ovviamente con rimandi  conseguenti alle deleghe eventuali verso il basso Province e Comuni).

Il Consiglio di Stato, adunanza generale, Parere 16 maggio 1996, nr. 3035/95, già aveva sostenuto che le società miste (soprattutto a prevalente capitale pubblico) si traduceva in una gestione diretta del servizio da parte della pubblica amministrazione (si ricordi tutto il dibattito sulla scelta del terzo privato contraente).

L’art. 116 del Testo Unico dice ancora che i comuni e le province possono gestire servizi pubblici a mezzo di società a partecipazione azionaria mista. (S.P.A. e S.R.L.) anche non in forma maggioritaria (sempre per i servizi a rilevanza industriale v. art. 116, comma 1 e 2 in particolare). Rimangono ovviamente i consorzi per la gestione associata di uno o più servizi ovvero l’esercizio di funzioni (art. 31 del Testo Unico) con una differenza sostanziale. Infatti a seguito dell’art. 35 comma 12 dell’appena menzionata finanziaria 2002, abrogando l’art. 31 comma 8 (che permetteva la creazione del consorzio per lo svolgimento dei servizi a rilevanza industriale), il consorzio è fattibile solo per l’esercizio di servizi privi di rilevanza industriale e per l’esercizio di funzioni.

Sottolineo poi la costituzione dei circondari, ai sensi art. 21 in materia di decentramento (tema alquanto attuale per la Provincia di Bologna) con una genesi nuova, in parte, a seguito dell’entrata in vigore della legge regionale nr. 6/2004.

In tema dei collaborazione fra Enti, oltre ai consorzi, insisto  sulle convenzioni per i servizi anche elementari, non obbligatoriamente meno importanti e gli accordi di programma (attraverso le conferenze dei servizi).

Mi sembra doveroso, per completezza, segnalare i processi di partecipazione, decentramento attuati con molte leggi dello Stato; per tutti i trasferimenti dallo Stato alle Regioni e agli Enti locali attuati con il Decreto del Presidente della Repubblica 616/77).

D) Sussidiarietà: so che è un tema caro che ho estrapolato in diversi suoi articoli. Che cosa esattamente si intende e qual è il suo ruolo nel senso del federalismo?

R) Il processo di federalismo, attuato con la riforma costituzionale (modifica del Titolo V), ritorna agli enti locali quel sistema di autonomia finanziaria e quindi di fiducia agli enti locali stessi, che era andata scemando con l’avvento delle regioni e con i primi goffi tentativi di autonomia data agli enti locali negli anni ‘70-‘80. Si sta passando da una finanza derivata, propria di quegli anni, ad una autonoma, ancora imberbe, dei nostri tempi, però valorizzata dai succitati principi. Anche i trattati comunitari, ed in particolare Maastricht, riprendono il principio di sussidiarietà tra livelli diversi di governo. In parole più consone alla finanza locale, questo principio significava che agli enti locali non si dovevano solo riconoscere “ i resti”, ma pari dignità istituzionale anche sul versante finanziario.

Si inizia dunque a sviluppare tutto quell’ambito di competenze, che approderà alla rivisitazione del succitato titolo V e, per gli enti locali, al varo della grande legge di riforma la nr. 142/90, ora racchiusa nel Testo Unico 267/2000, che sarà la prima risposta al bisogno di autonomia in senso lato e finanziaria in senso specifico.

La riforma degli Enti locali può dunque datarsi circa 16 anni or sono. I tratti salienti dal punto di vista normativo-istituzionale possono riassumersi nella seguente schematizzazione:

1. legge 241/90, nota come la legge sulla trasparenza e sul procedimento (modificata con la nr. 11/2005);
2. la surricordata  nr. 142/90 ora racchiusa nel Testo Unico 267/2000, che ha attribuito, tra l’altro, autonomia gestionale e finanziaria all’ente locale (anche se il processo è ancora in itinere);
3. la riforma del sistema elettorale (legge 81/93), circa l’elezione diretta del Sindaco e del Presidente della Provincia;
4. l’aumento dell’imposizione tributaria da parte degli enti locali con l’introduzione dell’ICI;
5. il decreto legislativo nr. 77/95 circa la riforma dell’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali che ha dato inizio all’autonomia finanziaria dei comuni;
6. l’introduzione, con più interventi legislativi degli anni 97-99, del cosiddetto federalismo amministrativo, attraverso l’introduzione dei principi – oggi resi costituzionali – di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza,
7. la modifica del titolo V della Costituzione (legge costituzionale nr. 3/2001) che amplia la sfera delle competenze regionali. Il nuovo art. 114 recita “La Repubblica è costituita da Comuni, Province, Città Metropolitane, Regioni e Stato”, ponendo tali enti su un piano paritetico nel quale tuttavia risalta la centralità e l’importanza del Comune. Inoltre l’art. 118 stabilisce che le funzioni amministrative “sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città Metropolitane, Regioni e Stato”. Infine l’art. 119 dell’attuale costituzione, che esplicita il cosiddetto federalismo fiscale.

L’art. 117 della Costituzione introduce inoltre, tra le  materie di legislazione concorrente, l’armonizzazione dei bilanci pubblici ed il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Questo aspetto viene valorizzato dal successivo e succitato art. 119 che, sul versante dell’autonomia finanziaria, non è assolutamente parco di precise connotazioni di principio e di diritto. “I Comuni, le Province, le Città Metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate proprie, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazione al gettito dei tributi erariali riferibili al loro territorio”.

Già questi due commi non lasciano spazi a dubbi interpretativi. E’ in capo a detti enti la titolarità in materia tributaria che però non va scollegata da quell’armonia Costituzionale di cui all’art. 117.

E’ quindi sottintesa una ripresa di fiducia in capo all’ente locale che era andata via, via impoverendosi per alcune disastrose gestioni degli anni pregressi (‘70-‘80). C’ è un chiaro riferimento alle risorse proprie che deve andare comunque analizzato. Il nuovo costituente si è interessato e preoccupato di tali aspetti. La dinamica della discussione al parlamento, ha visto, come si deduce dagli atti parlamentari, il succedersi di interventi su tali questioni, preoccupanti. In altri termini si è messo in evidenza un dato oggettivo tra enti locali poveri e ricchi. L’articolo 119, terzo comma, ha recepito tali preoccupazioni prevedendo esplicitamente “ La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante”. Ora alla legge dello Stato spetta il compito, arduo, di individuare i parametri e le misure di intervento specifico.

Sul “chi, che cosa e come” (le competenze) l’art. 118 è intervenuto, stabilendo che “Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurare l’esercizio unitario, siano conferite alla Province, Città Metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”. Si riprende la sussidiarietà nazionale ed internazionale (Maastricht) con la formula della verticalità e orizzontalità. Interpretando tale concetto non ci si ferma allo Stato nazionale ma la gerarchia sussidiaria parte dal livello più alto che è quello Comunitario. Qualunque sia la tesi dottrinaria o giurisprudenziale adottata o richiamata, anche la Comunità si richiama a tutti quei principi sanciti dalla Costituzione, sia in ordine all’attività economica (artt.  41, 43) che alla necessaria programmazione fra enti. ( nuova sussidiarietà verticale).